來源：集體土地法務(wù)圈   案例來源：中國裁判文書網(wǎng)

裁判要點(diǎn)

1. 雖然涉案土地已經(jīng)被征收為國有，但是并不妨礙對涉案土地在被征收前的歸屬問題進(jìn)行確權(quán)，以正確認(rèn)定征地補(bǔ)償?shù)膶ο?，避免矛盾糾紛。

2. 對上訴人提出的土地權(quán)屬爭議調(diào)處申請，如縣國土資源局認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理，應(yīng)擬定不予受理建議書，報(bào)縣人民政府作出不予受理的決定。但是，縣國土資源局以出具《告知書》的方式，以涉案土地已經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，不屬于任何農(nóng)村集體所有為由，對上訴人提出的申請，告知上訴人不作為土地權(quán)屬爭議案件受理，該《告知書》客觀上已經(jīng)影響了上訴人通過行政確權(quán)程序爭取土地權(quán)益的權(quán)利義務(wù)，且其不予受理的結(jié)論實(shí)質(zhì)上僭越了本屬縣人民政府的法定職權(quán)。

3. 本案糾紛的產(chǎn)生根源在于涉案土地在被征收為國有土地前的權(quán)屬歸屬問題，從實(shí)質(zhì)上化解行政爭議的角度考慮，本案應(yīng)由縣人民政府通過行政復(fù)議程序?qū)h國土資源局的《告知書》作出處理后，再行啟動土地權(quán)屬爭議調(diào)查程序，盡快解決本案土地權(quán)屬糾紛。

廣東省高級人民法院
行 政 判 決 書

                  (2019)粵行終691號

上訴人（原審原告）：惠東縣多祝鎮(zhèn)守望村燕埔經(jīng)濟(jì)合作社。

負(fù)責(zé)人何晉和，小組長。

被上訴人（原審被告）：惠東縣人民政府。

法定代表人魏榮君，縣長。

上訴人惠東縣多祝鎮(zhèn)守望村燕埔經(jīng)濟(jì)合作社因與被上訴人惠東縣人民政府行政復(fù)議決定糾紛一案，不服惠州市中級人民法院(2018)粵13行初128號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明：2014年5月27日，甲方惠東縣國土資源局與乙方啟南村民委員會龍新村民小組簽訂《土地征收協(xié)議書》，土地征收總面積為17.0026畝。2018年6月13日，原告向被告惠東縣人民政府申請土地權(quán)屬調(diào)處，請求確認(rèn)坐落于XX縣XX鎮(zhèn)XX村廖哥塘邊麻仔窩頭的約4畝蓄水田在被征收前的土地權(quán)屬人為原告。惠東縣國土資源局于2018年7月5日向原告出具《告知書》，載明“你村民小組提出的與多祝鎮(zhèn)啟南村委隆新村民小組關(guān)于廖哥塘邊麻仔窩頭地段約4畝土地、守望村橫龍及村前村后范圍內(nèi)約13畝土地爭議一案，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，你村民小組所主張的上述約4畝、約13畝土地已于2014年5月27日通過《土地征收協(xié)議書》已被征收。根據(jù)原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》第五條‘國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有’的規(guī)定，上述土地已轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，不屬于任何農(nóng)村集體所有，你村民小組與多祝鎮(zhèn)啟南村委隆新村民小組均非前述土地的所有權(quán)人與使用權(quán)人。根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十四條第(五)項(xiàng)的規(guī)定，對于你村小組提出的上述申請，不作為土地權(quán)屬爭議案件受理。”原告不服，于2018年8月3日向被告提出復(fù)議申請，請求撤銷惠東縣國土資源局于2018年7月5日作出的告知書并責(zé)令惠東縣國土資源局重新確認(rèn)被征收前的位于惠東縣多祝鎮(zhèn)守望村廖哥塘邊麻仔窩頭的約4畝蓄水田的權(quán)屬人為原告。被告于2018年8月8日作出惠東府行復(fù)[2018]33號《行政復(fù)議申請不予受理通知書》，載明“你單位不服惠東縣國土資源局于2018年7月5日作出的《告知書》，向縣人民政府申請行政復(fù)議，請求撤銷該《告知書》。經(jīng)審查，惠東縣國土資源局于2018年7月5日作出的《告知書》并沒有影響你單位的權(quán)利和義務(wù)，是不可訴的行政告知行為，本府認(rèn)為你單位的行政復(fù)議申請不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定的受案范圍。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條、第十七條第一款的規(guī)定，本府決定：對你單位的行政復(fù)議申請不予受理。”原告不服，遂生本訴。原告請求法院判令：1、撤銷惠東縣人民政府于2018年8月8日作出的惠東府行復(fù)[2018]33號通知書；2、本案訴訟費(fèi)由被告承擔(dān)。另，原告在庭審中補(bǔ)充新的訴訟請求：責(zé)令惠東縣人民政府受理原告的行政復(fù)議申請。

原審法院認(rèn)為，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十七條第一款規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。”本案中，惠東縣國土資源局針對原告申請土地權(quán)屬調(diào)處的請求事項(xiàng)，于2018年7月5日向原告作出《告知書》，告知廖哥塘邊麻仔窩頭地段約4畝土地已于2014年5月27日通過《土地征收協(xié)議書》已轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地?！陡嬷獣分皇菍υ嫠暾埻恋貦?quán)屬調(diào)處的位于廖哥塘邊麻仔窩頭約4畝土地問題的調(diào)查過程以及調(diào)查內(nèi)容作出客觀描述，這些客觀描述并未賦予原告新的權(quán)利義務(wù)。故，惠東縣人民政府在收到原告的行政復(fù)議申請后五個工作日內(nèi)審查完畢，作出對原告的行政復(fù)議申請不予受理的復(fù)議決定，程序合法，處理結(jié)果亦無不當(dāng)。綜上，被告惠東縣人民政府作出的惠東府行復(fù)[2018]33號《行政復(fù)議申請不予受理通知書》，事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決：駁回原告惠東縣多祝鎮(zhèn)守望村燕埔經(jīng)濟(jì)合作社的訴訟請求。

惠東縣多祝鎮(zhèn)守望村燕埔經(jīng)濟(jì)合作社不服一審判決向本院提起上訴稱：一、一審法院認(rèn)定事實(shí)錯誤，惠東縣國土資源局出具的《告知書》己被惠東縣人民政府否認(rèn)其效力，一審法院卻以此《告知書》為依據(jù)作出一審判決。二、根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十條之規(guī)定，除行政復(fù)議法及其實(shí)施條例明確規(guī)定不應(yīng)受理的情形外，復(fù)議機(jī)關(guān)均應(yīng)受理行政復(fù)議申請。被上訴人是本案法定行政復(fù)議機(jī)關(guān)，未受理先認(rèn)定案涉縣國土局《告知書》不是具體行政行為，并作出案涉行政行為，屬于未受理先審理，程序不合法。三、一審法院認(rèn)定基本事實(shí)不清，縣國土局的《告知書》剝奪了上訴人申請確權(quán)的權(quán)利，而該權(quán)利在上訴人不知情的情況下就被縣國土局及縣政府剝奪，事后卻以沒有影響上訴人的權(quán)利義務(wù)為由阻斷上訴人的維權(quán)途徑，一審法院忽略了上訴人依多祝鎮(zhèn)之《告知書》向惠東縣國土資源局申請確權(quán)，也忽略了案涉土地從始至終均由上訴人管轄之事實(shí)。根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第五條、第九條之規(guī)定，土地調(diào)處是縣國土局、縣政府的法定職能。而根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條第九項(xiàng)之規(guī)定，被上訴人應(yīng)當(dāng)受理上訴人的復(fù)議申請。四、惠東縣國土局出具的《告知書》，形式上為通知性質(zhì)的告知行為，實(shí)際為不予受理上訴人申請的具體的行政行為，該《告知書》剝奪了上訴人該有的對案涉土地在被征收前的土地所有權(quán)，也剝奪了上訴人就案涉土地在被征收后被錯誤發(fā)放補(bǔ)償款給他人另行主張賠償?shù)臋?quán)利。一審法院稱縣國土局的《告知書》只是對上訴人所主張的申請經(jīng)過調(diào)查所作出的客觀描述，并未賦予上訴人新的權(quán)利義務(wù)，但一審法院忽略了案涉被征收的4畝土地一直歸上訴人管轄，從未劃撥出去，也忽略了上訴人連“舊的權(quán)利義務(wù)”都沒享有，名下土地即被錯誤認(rèn)定的事實(shí)。上訴人依據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、多祝鎮(zhèn)《告知書》，要求縣國土局確認(rèn)被征收前的土地權(quán)屬，符合法律規(guī)定。退一步講，法律也沒有規(guī)定未經(jīng)確權(quán)就己被征收的土地，在實(shí)際權(quán)屬人知道后能否重新申請確權(quán)，那么，相關(guān)土地部門就應(yīng)該受理上訴人的申請。據(jù)此，請求二審法院撤銷原判，對一審判決直接予以改判，支持上訴人的上訴請求。

被上訴人惠東縣人民政府二審辯稱：我府作出的惠東府行復(fù)[2018]33號《行政復(fù)議申請不予受理通知書》查明事實(shí)清楚，適用法律正確，符合法定程序，上訴人提起的行政訴訟已超過法定起訴期限。綜上，一審法院作出判決事實(shí)清楚、適用法律正確，符合法定程序，請求人民法院依法駁回上訴人的上訴請求。

本院二審經(jīng)審理查明的事實(shí)與原審相同，對原審判決查明的事實(shí)，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為：本案為行政復(fù)議決定糾紛，二審爭議焦點(diǎn)為被上訴人作出的惠東府行復(fù)[2018]33號通知書是否合法。

《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議。”第十條規(guī)定：“申請調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(一)申請人與爭議的土地有直接利害關(guān)系；(二)有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實(shí)根據(jù)。”本案中，上訴人惠東縣多祝鎮(zhèn)守望村燕埔經(jīng)濟(jì)合作社主張坐落于XX縣XX鎮(zhèn)XX村廖哥塘邊麻仔窩頭的約4畝蓄水田屬其所有，認(rèn)為該水田一直由其管理使用，從未出借給隆新小組使用，提出多祝鎮(zhèn)政府、多祝鎮(zhèn)國土所將該4畝土地權(quán)屬人認(rèn)定為隆新小組損害其利益，并認(rèn)為政府部門提供的守望村燕埔經(jīng)濟(jì)合作社確權(quán)地塊分布圖上，該4畝土地也清晰明確的位于衛(wèi)星圖上。從上訴人所提的主張和依據(jù)來看，符合《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》上述規(guī)定的申請調(diào)查處理土地權(quán)屬爭議的條件。需要指出的是，雖然涉案土地已經(jīng)被征收為國有，但是并不妨礙對涉案土地在被征收前的歸屬問題進(jìn)行確權(quán)，以正確認(rèn)定征地補(bǔ)償?shù)膶ο?，避免矛盾糾紛。

《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十三條第一款規(guī)定：“對申請人提出的土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理的申請，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十條的規(guī)定進(jìn)行審查，并在收到申請書之日起7個工作日內(nèi)提出是否受理的意見。”第二款規(guī)定：“認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理的，在決定受理之日起5個工作日內(nèi)將申請書副本發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)在接到申請書副本之日起30日內(nèi)提交答辯書和有關(guān)證據(jù)材料。逾期不提交答辯書的，不影響案件的處理。”第三款規(guī)定：“認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，應(yīng)當(dāng)及時擬定不予受理建議書，報(bào)同級人民政府作出不予受理決定。”第四款規(guī)定：“當(dāng)事人對不予受理決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”根據(jù)上述規(guī)定，對本案上訴人提出的土地權(quán)屬爭議調(diào)處申請，如惠東縣國土資源局認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理，應(yīng)擬定不予受理建議書，報(bào)惠東縣人民政府作出不予受理的決定。但是，惠東縣國土資源局以出具《告知書》的方式，以涉案土地已經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，不屬于任何農(nóng)村集體所有為由，對上訴人提出的申請，告知上訴人不作為土地權(quán)屬爭議案件受理，該《告知書》客觀上已經(jīng)影響了上訴人通過行政確權(quán)程序爭取土地權(quán)益的權(quán)利義務(wù)，且其不予受理的結(jié)論實(shí)質(zhì)上僭越了本屬惠東縣人民政府的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第十三條第三款賦予的法定職權(quán)。因此，惠東縣國土資源局出具的《告知書》，不論從內(nèi)容上還是形式上考量，均不符合法律的規(guī)定。本案糾紛的產(chǎn)生根源在于涉案土地在被征收為國有土地前的權(quán)屬歸屬問題，從實(shí)質(zhì)上化解行政爭議的角度考慮，本案應(yīng)由惠東縣人民政府通過行政復(fù)議程序?qū)輺|縣國土資源局的《告知書》作出處理后，再行啟動土地權(quán)屬爭議調(diào)查程序，盡快解決本案土地權(quán)屬糾紛。

基于上述事實(shí)與理由，惠東府行復(fù)[2018]33號《行政復(fù)議申請不予受理通知書》屬事實(shí)不清，適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。原審判決駁回上訴人的訴訟請求不當(dāng)，本院亦予以糾正。

綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)，第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷惠州市中級人民法院（2018）粵13行初128號行政判決；

二、撤銷惠東縣人民政府作出的惠東府行復(fù)[2018]33號《行政復(fù)議申請不予受理通知書》；

三、由惠東縣人民政府重新作出行政復(fù)議決定。

本案一、二審案件受理費(fèi)共100元，由被上訴人惠東縣人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　劉德敏

審判員　　王彩妃

審判員　　李永梅

二〇二〇年八月十八日

書記員　　陳玲茹