來源：行政涉法研究

編者按：

案例是審判實(shí)務(wù)與理論研究的重要對(duì)象和素材。最高人民法院行政庭公眾號(hào)"行政執(zhí)法與行政審判"挑選具有代表性意義但可能存在不同觀點(diǎn)的案例，通過提煉裁判要旨，概述基本案情，剖析裁判理由，供讀者們研究探討。

準(zhǔn)確把握“直接損失”的范圍

——鎮(zhèn)江市某甲公司訴江蘇省鎮(zhèn)江市某區(qū)人民政府、鎮(zhèn)江市某乙公司行政賠償案

裁判要旨

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第36條第8項(xiàng)規(guī)定的“直接損失”，是指違法行政行為造成行政相對(duì)人各項(xiàng)合法財(cái)產(chǎn)實(shí)際損失的總和。通常，對(duì)企業(yè)廠房實(shí)施征收，補(bǔ)償范圍包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，因征收房屋造成的搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)的補(bǔ)償，因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，以及按照補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)給予被征收企業(yè)的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等。由于企業(yè)廠房被拆除，未被拆除但已廢棄、無(wú)法再利用的附屬設(shè)施，如化工水塘，亦屬于應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)?ldquo;直接損失”。

基本案情

原告鎮(zhèn)江市某甲公司與鎮(zhèn)江市某廠簽訂租賃協(xié)議，由鎮(zhèn)江市某甲公司于2001年10月28日起租賃鎮(zhèn)江市某廠的廠房和鍋爐進(jìn)行生產(chǎn)，租賃期為20年。之后，鎮(zhèn)江市某甲公司添置設(shè)備，未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)建了廠房進(jìn)行化工生產(chǎn)。2006年10月21日，為落實(shí)江蘇省人民政府《關(guān)于自2006年10月起在全省范圍內(nèi)開展化工生產(chǎn)企業(yè)專項(xiàng)整治工作的決定》，鎮(zhèn)江市人民政府下發(fā)了鎮(zhèn)政辦發(fā)〔2006〕164號(hào)《關(guān)于印發(fā)〈鎮(zhèn)江市化工生產(chǎn)企業(yè)專項(xiàng)整治實(shí)施方案〉的通知》。該通知明確清查的重點(diǎn)是化工企業(yè)有無(wú)環(huán)評(píng)手續(xù)等。2007年3月5日，江蘇省鎮(zhèn)江市某區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱某區(qū)人民政府）制定了鎮(zhèn)潤(rùn)政辦〔2007〕13號(hào)《關(guān)于印發(fā)〈某區(qū)化工生產(chǎn)企業(yè)整治〉意見的通知》（以下簡(jiǎn)稱《13號(hào)通知》），要求鎮(zhèn)江市某甲公司在2007年6月30日前落實(shí)“完成環(huán)評(píng)手續(xù)，及時(shí)向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門進(jìn)行排污申報(bào)”等7項(xiàng)整治意見。同年11月，某區(qū)人民政府作出鎮(zhèn)潤(rùn)政〔2007〕42號(hào)《關(guān)于關(guān)閉鎮(zhèn)江市某甲公司等兩家化工生產(chǎn)企業(yè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《42號(hào)通知》），將鎮(zhèn)江市某甲公司列為限期關(guān)閉企業(yè)，明確要求其在2007年11月底之前完成關(guān)閉任務(wù)。到期后，鎮(zhèn)江市某甲公司未關(guān)閉。2008年1月，鎮(zhèn)江市委辦公室下發(fā)關(guān)于《北部濱水區(qū)范圍內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷（關(guān)停）工作協(xié)調(diào)會(huì)會(huì)議紀(jì)要》［以下簡(jiǎn)稱《搬遷（關(guān)停）會(huì)議紀(jì)要》］，紀(jì)要明確在2008年6月30日前完成北部濱水區(qū)范圍內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷（關(guān)停）工作。同年6月20日，某區(qū)北部濱水區(qū)企業(yè)搬遷工作指揮部作出《通知》，責(zé)令鎮(zhèn)江市某甲公司于2008年6月25日前搬遷。2008年7月8日，某區(qū)人民政府組織人員對(duì)鎮(zhèn)江市某甲公司實(shí)施了強(qiáng)制拆除。鎮(zhèn)江市某甲公司向人民法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)某區(qū)人民政府《13號(hào)通知》中要求鎮(zhèn)江市某甲公司限期治理的行為和《42號(hào)通知》關(guān)閉鎮(zhèn)江市某甲公司的行為違法。2010年12月17日，江蘇省鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院分別作出（2010）鎮(zhèn)行初字第0014號(hào)、0015號(hào)行政判決，確認(rèn)某區(qū)人民政府上述行為違法。后鎮(zhèn)江市某甲公司向某區(qū)人民政府提出賠償申請(qǐng)，由于未能就賠償數(shù)額達(dá)成一致，遂向人民法院提起本案行政賠償訴訟，請(qǐng)求賠償損失1716萬(wàn)元。經(jīng)鎮(zhèn)江市某甲公司及某區(qū)人民政府申請(qǐng)，人民法院委托江蘇省蘇潤(rùn)土地房地產(chǎn)價(jià)格咨詢有限公司、鎮(zhèn)江市價(jià)格認(rèn)證中心對(duì)鎮(zhèn)江市某甲公司的損失以2008年7月8日為基準(zhǔn)日進(jìn)行了評(píng)估，并出具了評(píng)估結(jié)論。另，2007年7月，鎮(zhèn)江市拆遷管理辦公室因引航道南側(cè)、江南橋北側(cè)土地整理（一期）項(xiàng)目建設(shè)需要，下發(fā)鎮(zhèn)拆辦拆許字〔2007〕第07號(hào)拆遷許可證，對(duì)該片區(qū)進(jìn)行拆遷。鎮(zhèn)江市某甲公司在北部濱水區(qū)的搬遷范圍內(nèi)，也在該許可證許可的拆遷范圍內(nèi)。

裁判理由

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條第四項(xiàng)、第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)的行政行為違法，造成公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的，按照直接損失給予賠償。為此，行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，造成受害企業(yè)財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償違法行政行為造成的“直接損失”。所謂“直接損失”，是指違法行政行為造成行政相對(duì)人各項(xiàng)合法財(cái)產(chǎn)實(shí)際損失的總和。通常，對(duì)企業(yè)廠房實(shí)施征收，補(bǔ)償范圍包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，因征收房屋造成的搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)的補(bǔ)償，因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，以及按照補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)給予被征收企業(yè)的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等。正如最高人民檢察院抗訴意見認(rèn)為，在房屋征收過程中，行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除被征收人合法房屋的，原本應(yīng)當(dāng)通過征收補(bǔ)償程序予以行政補(bǔ)償?shù)膿p失，轉(zhuǎn)而通過行政賠償程序予以解決的，行政賠償項(xiàng)目和數(shù)額不能低于行政補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和數(shù)額。換句話說，被征收人通過行政補(bǔ)償依法能夠獲得的搬遷費(fèi)補(bǔ)償、臨時(shí)安置補(bǔ)償，停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償，以及應(yīng)得的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)等，均屬于“直接損失”范疇，依法應(yīng)當(dāng)予以行政賠償。

本案中，為落實(shí)江蘇省人民政府13號(hào)通知關(guān)于在全省開展化工生產(chǎn)企業(yè)專項(xiàng)整治工作的要求，某區(qū)人民政府作出42號(hào)通知，明確將鎮(zhèn)江市某甲公司列為限期關(guān)閉企業(yè)，并要求其在2007年11月底之前完成關(guān)閉任務(wù)。為公共利益需要關(guān)閉鎮(zhèn)江市某甲公司，某區(qū)人民政府依法應(yīng)當(dāng)對(duì)鎮(zhèn)江市某甲公司予以行政補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆秶ㄦ?zhèn)江市某甲公司享有合法權(quán)益的廠房及其附屬設(shè)施的價(jià)值補(bǔ)償以及通過行政補(bǔ)償依法能夠獲得的搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)償，停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)取Ｒ蚰硡^(qū)人民政府違法實(shí)施強(qiáng)制拆除，造成鎮(zhèn)江市某甲公司廠房及其附屬設(shè)施、原材料等損失，行政補(bǔ)償問題轉(zhuǎn)化為行政賠償問題。此時(shí)，某區(qū)人民政府除應(yīng)當(dāng)按照行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失進(jìn)行行政賠償。最高人民檢察院關(guān)于鎮(zhèn)江市某甲公司有權(quán)獲得包括搬遷補(bǔ)助、臨時(shí)安置補(bǔ)助、停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)助以及雖未損害但因拆遷而無(wú)法繼續(xù)使用的設(shè)施費(fèi)用應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)目乖V意見，本院予以支持。一、二審及1號(hào)再審判決根據(jù)對(duì)鎮(zhèn)江市某甲公司損失的評(píng)估、估價(jià)意見，結(jié)合鎮(zhèn)江市某甲公司提供的錄像及訴訟請(qǐng)求，確定的應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)捻?xiàng)目和數(shù)額并無(wú)不當(dāng)，但認(rèn)為水塘未被損壞不應(yīng)予以賠償，搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失不屬于“直接損失”，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)當(dāng)予以糾正。關(guān)于水塘賠償問題，盡管水塘未被損壞，但作為附屬設(shè)施，難以變賣。工廠被關(guān)閉后，水塘已經(jīng)完全失去使用價(jià)值，屬于鎮(zhèn)江市某甲公司的直接損失，對(duì)其成本價(jià)值依法應(yīng)當(dāng)予以賠償。鎮(zhèn)江市某甲公司主張賠償435750元，單價(jià)合理，水塘體量與案件實(shí)際不存在明顯出入，本院予以認(rèn)可。為此，應(yīng)當(dāng)依法改判，增加水塘賠償金435750元。關(guān)于搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失問題。這部分損失要以存在搬遷、安置的客觀需要，以及如非違法關(guān)閉，企業(yè)存在可以依法繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的客觀事實(shí)。鎮(zhèn)江市某甲公司被關(guān)閉，相應(yīng)的機(jī)器設(shè)備、原材料、辦公用品等均已作價(jià)賠償，不存在搬遷、安置的客觀需要，相關(guān)損失實(shí)際上不存在，不應(yīng)予以賠償；同時(shí)，鎮(zhèn)江市某甲公司沒有環(huán)評(píng)手續(xù)，未被關(guān)閉之前的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)即屬于違法，關(guān)閉后不存在停產(chǎn)停業(yè)損失的事實(shí)，亦不應(yīng)予以賠償。一、二審及1號(hào)再審判決對(duì)該部分損失不予賠償?shù)睦碛慑e(cuò)誤，但結(jié)果并無(wú)不當(dāng)。

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十六條第七項(xiàng)規(guī)定，返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款的，應(yīng)當(dāng)支付銀行同期存款利息。參照該項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)逾期支付賠償金的，相應(yīng)的利息損失亦應(yīng)當(dāng)屬于“直接損失”范疇，依照第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)予以行政賠償，利息損失的起算時(shí)間應(yīng)當(dāng)從損害發(fā)生之日起計(jì)算。存款利息不足以彌補(bǔ)當(dāng)事人實(shí)際損失的，可以按照貸款利息予以賠償。本案中，某區(qū)人民政府違法強(qiáng)制拆除鎮(zhèn)江市某甲公司廠房，造成直接財(cái)產(chǎn)損失，理應(yīng)當(dāng)即予以行政賠償。自違法強(qiáng)制拆除之日至實(shí)際支付之日的賠償金利息損失屬于直接損失，某區(qū)人民政府依法應(yīng)當(dāng)予以賠償。鑒于二審判決后，某區(qū)人民政府已經(jīng)分?jǐn)?shù)次向鎮(zhèn)江市某甲公司支付一、二審判決的全部賠償款，該部分利息損失不再予以另行計(jì)算。同時(shí)，考慮水塘賠償金435750元從廠房被強(qiáng)制拆除至今已經(jīng)十余年，按照存款利息不足以彌補(bǔ)鎮(zhèn)江市某甲公司的損失，某區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照銀行同期貸款利息賠償鎮(zhèn)江市某甲公司水塘賠償金435750元的利息損失。

最高人民檢察院抗訴認(rèn)為，1號(hào)再審判決認(rèn)為某區(qū)人民政府不是本案拆遷工作的實(shí)際拆遷人、不是拆遷補(bǔ)償主體的主要證據(jù)不足。本院認(rèn)為，本案系行政賠償案件，某區(qū)人民政府強(qiáng)制拆除鎮(zhèn)江市某甲公司廠房的行為已經(jīng)生效法律文書確認(rèn)違法，某區(qū)人民政府是賠償義務(wù)主體并無(wú)爭(zhēng)議。至于某區(qū)人民政府是否是本案實(shí)際拆遷人問題，與行政賠償無(wú)關(guān)，不屬于本案審查范圍。

綜上，最高人民檢察院抗訴理由部分成立。一、二審及1號(hào)再審判決駁回鎮(zhèn)江市某甲公司請(qǐng)求賠償水塘損失的訴訟請(qǐng)求，適用法律錯(cuò)誤；未判決賠償逾期支付賠償金利息，違反法律規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)予以改判；其余部分認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一、二項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷江蘇省高級(jí)人民法院（2017）蘇行賠再1號(hào)行政賠償判決、江蘇省高級(jí)人民法院（2013）蘇行賠終字第0001號(hào)行政賠償判決和江蘇省鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2011）鎮(zhèn)行賠初字第0005號(hào)行政賠償判決中關(guān)于駁回鎮(zhèn)江市某甲公司請(qǐng)求賠償水塘損失訴訟請(qǐng)求的相關(guān)內(nèi)容，維持其余部分的判決內(nèi)容；江蘇省鎮(zhèn)江市某區(qū)人民政府自收到本判決書之日起10日內(nèi)向鎮(zhèn)江市鎮(zhèn)江市某甲公司有限公司支付水塘賠償金435750元，并支付自2008年7月8日至實(shí)際支付水塘賠償金之日的同期銀行貸款利息。