湖南首創(chuàng)行政裁量綜合控制模式

新聞來源：法制日報

法律規(guī)定對某一違法行為“處以2至5倍的罰款”，具體罰多少？這是行政機關(guān)的裁量權(quán)。
　　

某一行政區(qū)域內(nèi)可以設(shè)50家生豬屠宰點，眼下有100家都符合標(biāo)準(zhǔn)，該許可哪一家？這也是行政機關(guān)的裁量權(quán)。
　　

行政裁量權(quán)是行政權(quán)力的核心，能夠保障行政機關(guān)根據(jù)具體情況作出決定，提高行政效率。但同時又容易被濫用。公安局抓賭，四個人同時被抓，受到的處罰卻不一樣，可能這個罰500元，那個罰5000元。裁量權(quán)的不當(dāng)行使，導(dǎo)致“同案不同罰”現(xiàn)象普遍存在，老百姓經(jīng)常抱怨行政機關(guān)的處罰“合法不合理”.更典型的如，一個人忘了繳1000元罰款，滯納金按每日3%收取，時間長了，滯納金可能達到了上萬元，這合理嗎？
　　

為了拴住“裁量權(quán)”這匹“野馬”，各地行政機關(guān)進行了很多嘗試，普遍采取的措施是“制定基準(zhǔn)”。比如，對駕車超速處罰區(qū)分幾種情況：超速20%罰100元，超速50%罰300元，超速100%直接吊銷駕照。
　　

實踐表明，制定裁量基準(zhǔn)，是一柄雙刃劍。一方面壓縮了裁量空間，另一方面，由基層行政機關(guān)憑執(zhí)法經(jīng)驗直接制定的裁量基準(zhǔn)問題比較多，也可能導(dǎo)致執(zhí)法僵化。
　　

“光靠制定基準(zhǔn)不行！”北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅在2008年專門寫過一篇文章--“自由裁量基準(zhǔn)--技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用”.基本思路就是要超越單一的基準(zhǔn)控制方式，建立一種復(fù)合的控制模式。
　　

在文章發(fā)表后的2009年11月，這種“復(fù)合模式”思路，在湖南省得到了實踐--《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，在全國第一個建立了行政裁量權(quán)的“綜合控制模式”.《辦法》的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)之外，還規(guī)范了行政審批、行政強制、行政許可等八類主要的行政行為。二是在控制模式上，除了制定裁量基準(zhǔn)，還采取了源頭控制、規(guī)則控制、程序控制、案例指導(dǎo)五大措施，這是一種綜合控制模式。
　　

在這個綜合控制模式中，亮點頗多：　

嚴(yán)禁“釣魚執(zhí)法”.第三十條規(guī)定：“嚴(yán)禁行政機關(guān)采取利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)方式，致使公民、法人或者其他組織違法并對其實施行政處罰。”
　　

限制“頂格罰款”.第三十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府對法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的罰款幅度，可以根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化等客觀情況，作出控制罰款上限的決定。”
　  

杜絕“天價滯納金”。第三十八條規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，行政機關(guān)依法加處罰款或者加收滯納金的數(shù)額，不得超出當(dāng)事人金錢給付義務(wù)的數(shù)額。”
　　

《辦法》于2010年4月17日起施行。在人民網(wǎng)當(dāng)月的“十大地方新政”評選中列第一位，得票27萬張。
　　

《辦法》出臺后，據(jù)不完全統(tǒng)計，省市州有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，共制定本部門行政處罰裁量基準(zhǔn)568個。2010年，全省開展了行政處罰基準(zhǔn)“回頭看”工作，對已有裁量基準(zhǔn)進一步修訂完善，同時擴大裁量基準(zhǔn)的制定范圍。
　　

在《辦法》的指導(dǎo)下，各地不乏創(chuàng)新之舉。
　　

婁底市進一步規(guī)范財政裁量權(quán)，實行剛性收費、剛性支出、剛性預(yù)算。對所有行政事業(yè)性收費和政府性基金的收費嚴(yán)格實行剛性收取，不再“領(lǐng)導(dǎo)特批”。對市直單位預(yù)算實行兩個“一律”：凡是未做預(yù)算安排的一律不予開支，凡是已做預(yù)算安排的一律不得超支。
　　

郴州探索建立了行政處罰電子監(jiān)察系統(tǒng)。執(zhí)法機關(guān)如果不按照處罰基準(zhǔn)執(zhí)法，系統(tǒng)就無法輸出處罰決定書。
　　

事實上，為了解決“合法不合理”問題，最值得關(guān)注、真正堪為創(chuàng)新之舉的，是《辦法》設(shè)置的案例指導(dǎo)制度。為了細(xì)化這項制度，2010年7月，省政府出臺了《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》。
　　

《指導(dǎo)辦法》賦予了案例“參照效力”，無理由不參照案例的行政行為有可能被撤銷?！吨笇?dǎo)辦法》第二十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府工作部門處理相同的行政事務(wù)不參照本級人民政府發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，且無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)自行改正；有監(jiān)督權(quán)的機關(guān)可以責(zé)令其改正，拒不改正的，依法予以撤銷。”
　　

記者在湖南省政府法制辦采訪時，看到了2011年第一期省政府印發(fā)的指導(dǎo)案例。其中有一個湖南省食品藥品監(jiān)督管理局對一公司銷售假藥的行政處罰案例。該案例描述分為如下幾個部分：案件事實、法律適用、決定結(jié)果、說明理由、告知權(quán)利。記者注意到，藥監(jiān)局在處罰違法企業(yè)時，引用了《湖南省食品藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》，并詳細(xì)說明了對違法企業(yè)處以“已銷售藥品貨值金額4倍罰款”的理由。