來源：行政涉法研究

【裁判要旨】

根據(jù)程序從新、實(shí)體從舊的法律適用規(guī)則，當(dāng)事人針對(duì)新行政訴訟法之前作出的行政行為所提起的行政訴訟，實(shí)體問題應(yīng)當(dāng)遵循新行政訴訟法之前的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)事人提出的訴訟請求是否應(yīng)當(dāng)予以受理，屬于行政訴訟的實(shí)體問題。請求確認(rèn)行政行為無效屬于新行政訴訟法作出的新規(guī)定，在新行政訴訟法頒布實(shí)施之前，不存在相應(yīng)的法律規(guī)定。因此，公民、法人或者其他組織對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認(rèn)行政行為無效的，人民法院不予立案。

重大且明顯違法的行政行為即無效行政行為自始、絕對(duì)無效，不因時(shí)間的推移而具有合法效力，當(dāng)事人可以隨時(shí)對(duì)無效行政行為提起行政訴訟。因此，當(dāng)事人針對(duì)新行政訴訟法實(shí)施之后作出的行政行為提起確認(rèn)無效請求的，不受起訴期限的限制。為避免當(dāng)事人濫用確認(rèn)無效請求以規(guī)避起訴期限制度，原告一方應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為符合無效的情形承擔(dān)舉證責(zé)任，被告一方亦可提出證據(jù)否定對(duì)方主張。人民法院應(yīng)當(dāng)審查行政行為是否屬于無效情形，認(rèn)為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限的限制；認(rèn)為行政行為不屬于無效情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)向原告一方予以釋明。原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申2489號(hào)

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：林樹東，男，1974年11月28日出生，漢族，住內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)。

委托訴訟代理人：楊強(qiáng)，北京市盛廷律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人：段佳麗，北京市盛廷（上海）律師事務(wù)所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府。住所地：內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)政府大街*號(hào)。
法定代表人：姜叢，該區(qū)人民政府區(qū)長。

再審申請人林樹東因訴內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府（以下稱松山區(qū)政府）征收決定一案，不服內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院(2017)內(nèi)行終32號(hào)行政裁定，向本院申請?jiān)賹?。本院依法由審判員梁鳳云、審判員羅霞、審判員王海峰組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

林樹東以松山區(qū)政府作出的房屋征收決定侵害了其合法權(quán)益為由，向內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級(jí)人民法院起訴，請求依法確認(rèn)松山區(qū)政府作出的赤松政發(fā)（2013）105號(hào)征收決定無效。

內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級(jí)人民法院一審查明：2011年7月8日，北城棚戶區(qū)改造項(xiàng)目被納入調(diào)整后的松山區(qū)2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。2010年2月4日，赤峰市規(guī)劃局作出《關(guān)于赤峰市松山區(qū)北城棚戶區(qū)改造南區(qū)市政工程建設(shè)項(xiàng)目選址的審查意見》（赤規(guī)發(fā)<2010>14號(hào)），同意赤峰中冶基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司的項(xiàng)目選址方案。2010年2月9日，赤峰市發(fā)展和改革委員會(huì)作出《關(guān)于批準(zhǔn)赤峰市松山區(qū)北城棚戶區(qū)改造南區(qū)市政工程建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的批復(fù)》（赤發(fā)改投字<2010>94號(hào)），同意實(shí)施赤峰市松山區(qū)北城棚戶區(qū)改造南區(qū)市政工程建設(shè)項(xiàng)目。2010年4月27日，松山區(qū)政府與赤峰市松山區(qū)穆家營子鎮(zhèn)穆家營子村民委員會(huì)簽訂了《征收土地協(xié)議書》。2011年10月31日內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府作出《關(guān)于松山區(qū)人民政府實(shí)施城市規(guī)劃2011年第十批次建設(shè)用地的批復(fù)》（內(nèi)政土發(fā)<2011>549號(hào)），同意松山區(qū)政府將穆家營子鎮(zhèn)穆家營子村集體建設(shè)用地22.3607公頃征收為國有，作為松山區(qū)政府實(shí)施城市規(guī)劃2011年第十批次建設(shè)用地。2011年5月11日，松山區(qū)政府將《赤峰市松山區(qū)北城棚戶區(qū)改造房屋征收與補(bǔ)償方案》（征求意見稿）向社會(huì)公告并征求意見。2011年6月3日，松山區(qū)政府組織了對(duì)補(bǔ)償方案的聽證會(huì)，部分被征收人代表參與聽證并提出意見。2011年6月15日，《北城棚戶區(qū)改造房屋征收項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》作出。2011年12月10日，松山區(qū)政府確定松山區(qū)北城建設(shè)指揮部辦公室為北城棚戶區(qū)改造房屋征收項(xiàng)目實(shí)施單位。同日，赤峰市松山區(qū)農(nóng)村信用合作社營業(yè)部出具征收補(bǔ)償資金到位的資金專戶存儲(chǔ)證明。2011年12月12日，松山區(qū)政府經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議討論通過后作出《赤峰市松山區(qū)人民政府關(guān)于北城棚戶區(qū)改造房屋征收的決定》（赤松政發(fā)<2011>116號(hào)）及《赤峰市松山區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)北城棚戶區(qū)改造房屋征收與補(bǔ)償方案的通知》（赤松政發(fā)<2011>118號(hào)），并于2011年12月14日分別在被征收范圍內(nèi)及政府公開網(wǎng)站上予以公告，確定征收范圍為南起化肥街，北至松一街，東起陰河，西至京通鐵路，共征收1650戶。2013年12月16日，松山區(qū)政府作出《赤峰市松山區(qū)人民政府關(guān)于北城棚戶區(qū)改造一期三批房屋征收的決定》（赤松政發(fā)<2013>105號(hào)），同日，松山區(qū)政府工作人員將《赤峰市松山區(qū)人民政府關(guān)于北城棚戶區(qū)改造一期三批房屋征收決定的公告》及《赤峰市松山區(qū)人民政府關(guān)于北城棚戶區(qū)改造一期三批房屋征收的決定》（赤松政發(fā)<2013>105號(hào)）在公證人員的見證下張貼于坐落在被征收范圍內(nèi)的赤峰市松山區(qū)穆家營子鎮(zhèn)人民政府門前。

內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級(jí)人民法院認(rèn)為：關(guān)于本案起訴是否超過起訴期限問題，因行政訴訟法并未明確規(guī)定“確認(rèn)行政行為無效”是否適用起訴期限的規(guī)定，結(jié)合相關(guān)法學(xué)理論，考慮到無效行政行為自始無效，行政相對(duì)人可不受該行為的約束，隨時(shí)請求法院宣布該行為無效，以使行政相對(duì)人的權(quán)益得到最大限度保護(hù)，故松山區(qū)政府稱已起訴超過期限的答辯理由一審法院不予采納。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”，本案中，松山區(qū)政府在作出赤松政發(fā)(2013)105號(hào)《赤峰市松山區(qū)人民政府關(guān)于北城棚戶區(qū)改造一期三批房屋征收的決定》的過程中，具有行政主體資格，且有相關(guān)依據(jù)，不存在“重大且明顯違法”，不符合該條規(guī)定的法定情形，林樹東請求確認(rèn)該行為無效的理由不能成立，一審法院不予支持。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，作出(2016)內(nèi)04行初71號(hào)行政判決，駁回林樹東的訴訟請求。

林樹東不服一審判決，向內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院上訴，請求撤銷一審判決，支持其一審訴訟請求。

內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院認(rèn)為：本案涉及兩個(gè)問題：一是起訴期限問題；二是訴訟主體資格問題。一、關(guān)于起訴期限問題。本案中，松山區(qū)政府于2013年12月16日作出赤松政發(fā)(2013)105號(hào)《赤峰市松山區(qū)人民政府關(guān)于北城棚戶區(qū)改造一期三批房屋征收的決定》。同日，松山區(qū)政府將涉案的征收決定及公告予以張貼，林樹東所有的房屋位于該征收范圍內(nèi)。雙方在征收補(bǔ)償方案確定的期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，松山區(qū)政府于2014年7月22日作出赤松政決字(2014)36號(hào)《赤峰市松山區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定》，并將征收補(bǔ)償款予以提存。林樹東于2016年5月24日針對(duì)此征收決定向法院提起行政訴訟，超過了法定的起訴期限。二、關(guān)于訴訟主體資格問題。行政訴訟是解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律救濟(jì)途徑。對(duì)于行政爭議，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法的規(guī)定提起行政訴訟，尋求權(quán)利保護(hù)。一方面，人民法院要充分保障當(dāng)事人正當(dāng)訴權(quán)的行使；另一方面，人民法院也有義務(wù)識(shí)別、判斷當(dāng)事人的請求是否具有足以利用國家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值或必要性，從而避免因缺乏訴的利益而不當(dāng)行使訴權(quán)的情形發(fā)生。本案中，林樹東如不服上述征收決定有權(quán)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定在法定期限內(nèi)依法提起行政訴訟，但林樹東在松山區(qū)政府作出補(bǔ)償決定后，未對(duì)涉案征收補(bǔ)償決定提起訴訟，且松山區(qū)政府已將補(bǔ)償予以提存，應(yīng)視為征收事宜已完成。在此情況下，林樹東又對(duì)補(bǔ)償決定的前置行為征收決定提起行政訴訟，已不具有訴的利益，故其不具備訴訟主體資格。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，作出(2017)內(nèi)行終32號(hào)行政裁定：一、撤銷內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級(jí)人民法院(2016)內(nèi)04行初71號(hào)行政判決；二、駁回林樹東的起訴。

林樹東不服一審判決、二審裁定，向本院申請?jiān)賹?，請求撤銷一審判決、二審裁定，依法再審。主要事實(shí)和理由為：第一，涉案《房屋征收決定》存在重大違法，屬于無效行政行為。第二，確認(rèn)行政行為無效，我國法律沒有相關(guān)起訴期限的規(guī)定和限制，林樹東向法院提起訴訟的時(shí)間沒有超過起訴期限。第三，林樹東的房屋在該《房屋征收決定》范圍之內(nèi)，為本案適格原告。第四，二審裁定超越了林樹東的上訴請求，裁定駁回起訴沒有法律依據(jù)。

本院認(rèn)為：根據(jù)程序從新、實(shí)體從舊的法律適用規(guī)則，當(dāng)事人針對(duì)新行政訴訟法之前作出的行政行為所提起的行政訴訟，實(shí)體問題應(yīng)當(dāng)遵循新行政訴訟法之前的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)事人提出的訴訟請求是否應(yīng)當(dāng)予以受理，屬于行政訴訟的實(shí)體問題。請求確認(rèn)行政行為無效屬于新行政訴訟法作出的新規(guī)定，在新行政訴訟法頒布實(shí)施之前，不存在相應(yīng)的法律規(guī)定。因此，公民、法人或者其他組織對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認(rèn)行政行為無效的，人民法院不予立案。本案中，林樹東請求確認(rèn)2013年12月16日作出的房屋征收決定無效，原審法院可以應(yīng)用《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百六十二條規(guī)定的法律精神，裁定不予立案。已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。因此，二審法院裁定駁回林樹東的起訴，結(jié)論并無不當(dāng)。需要指出的是，一、二審法院針對(duì)確認(rèn)行政行為無效請求作出處理的理由存在瑕疵，應(yīng)當(dāng)予以糾正。第一，本案被訴行政行為作出時(shí)間在新行政訴訟法實(shí)施之前，且已超過法定起訴期限，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予立案或駁回起訴。一審法院經(jīng)審查認(rèn)為不屬于無效情形，未經(jīng)釋明直接判決駁回訴訟請求；二審法院未針對(duì)當(dāng)事人的確認(rèn)行政行為無效請求作出處理，均不符合法律規(guī)定。重大且明顯違法的行政行為即無效行政行為自始、絕對(duì)無效，不因時(shí)間的推移而具有合法效力，當(dāng)事人可以隨時(shí)對(duì)無效行政行為提起行政訴訟。因此，當(dāng)事人針對(duì)新行政訴訟法實(shí)施之后作出的行政行為提起確認(rèn)無效請求的，不受起訴期限的限制。為避免當(dāng)事人濫用確認(rèn)無效請求以規(guī)避起訴期限制度，原告一方應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為符合無效的情形承擔(dān)舉證責(zé)任，被告一方亦可提出證據(jù)否定對(duì)方主張。人民法院應(yīng)當(dāng)審查行政行為是否屬于無效情形，認(rèn)為行政行為屬于無效情形的，則不受起訴期限的限制；認(rèn)為行政行為不屬于無效情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)向原告一方予以釋明。原告請求撤銷行政行為的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并依法作出相應(yīng)判決；原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的，裁定駁回起訴；原告拒絕變更訴訟請求的，判決駁回其訴訟請求。第二，二審法院以林樹東不具有訴的利益為由認(rèn)定其不具有訴訟主體資格。房屋征收決定雖屬于征收程序的在先行為，但其與征收補(bǔ)償決定屬于兩個(gè)獨(dú)立的行政行為。林樹東未對(duì)征收補(bǔ)償決定提起行政訴訟，并不直接導(dǎo)致其喪失對(duì)房屋征收決定提起訴訟的權(quán)利?；诒景干Р枚ǖ慕Y(jié)論并無不當(dāng)，即使啟動(dòng)審判監(jiān)督程序亦不能改變裁判的結(jié)論，難以通過本案直接救濟(jì)林樹東的合法權(quán)益，為避免程序空轉(zhuǎn)、減少訴累，林樹東有關(guān)啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的請求，本院不予支持。

綜上，林樹東的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，本院依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人林樹東的再審申請。

審判長　　梁鳳云
審判員　　羅　霞
審判員　　王海峰
二〇一八年六月二十五日
書記員　　余藝苑

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