來源：行政涉法研究

【裁判要點】

行政協(xié)議具有兩面性，既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意產(chǎn)物“合同性”的一面，故行政協(xié)議既是一種行政行為，具有行政行為的屬性；又是一種合同，體現(xiàn)合同制度的一般特征。因此，對于行政協(xié)議無效的判斷，既適用行政訴訟法關于無效行政行為的規(guī)定，同時也適用民事法律規(guī)范中關于合同無效的規(guī)定。

行政協(xié)議作為一類特殊類型的行政行為，對行政協(xié)議效力的判斷首先應當適用行政訴訟法關于無效行政行為的規(guī)定。即依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規(guī)定的“重大且明顯違法”標準進行嚴格判定。脫離行政協(xié)議的行政行為屬性，單純援用民事法律合同無效事由條款否認行政行為的效力，動輒將雙方經(jīng)磋商達成合意的行政協(xié)議退回原點，既阻礙行政協(xié)議功能的發(fā)揮，又悖于協(xié)議訂立之初的目的實現(xiàn)，也不利于協(xié)議相對人信賴利益的保護。

行政協(xié)議是行政機關基于行政裁量權與行政相對人協(xié)商一致而形成的，在不存在無效情形時，行政主體和行政相對人必須全面遵守和履行行政協(xié)議約定的各項義務。行政機關名為主張行政協(xié)議無效，實際上是要通過行使行政優(yōu)益權單方解除行政協(xié)議。但是，行政優(yōu)益權的行使必須符合法律規(guī)定，非因公共利益需要或國家法律政策發(fā)生重大調(diào)整，行政機關不得行使行政優(yōu)益權單方變更、解除合同。如果行政機關對合同的具體條款作出限縮解釋，減損了協(xié)議相對人的合同項下應獲得的利益，屬于不當行使行政優(yōu)益權。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申7679號

再審申請人（一審被告、二審上訴人）：安丘市人民政府，住所地：山東省安丘市青云大街。

法定代表人：杜建華，該市人民政府市長。

委托代理人：肖玉良，山東康橋（濰坊）律師事務所律師。

委托代理人：王智君，山東康橋（濰坊）律師事務所律師。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司，住所地：山東省安丘市長安路商業(yè)街（大汶河旅游開發(fā)區(qū)韓家村)。

法定代表人：魯劍，該公司董事長。

委托代理人：崔鑫，山東崔鑫律師事務所律師。

委托代理人：王英杰，山東崔鑫律師事務所律師。

濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡稱訊馳公司）訴安丘市人民政府（以下簡稱安丘市政府）行政協(xié)議一案，安丘市政府、訊馳公司均不服山東省高級人民法院(2017)魯行終495號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

安丘市政府請求撤銷本案二審判決，改判駁回訊馳公司全部訴訟請求。其申請再審理由為：（一）二審法院剝奪其訴訟權利，程序嚴重違法。二審開庭前其向二審法院遞交修正后的上訴狀，二審法院拒絕接受，在判決書中“優(yōu)惠政策應當以長安路道路建設成本為限，應當查明長安路建設成本問題”的上訴和答辯意見故意忽略，沒有充分保障其訴訟權利。本案漏列訴訟主體。根據(jù)合同相對性的原則，訊馳公司在本案中的訴訟主體不適格,應追加正泰公司參加訴訟。訊馳公司作為原告違反了合同相對性的原則，違反了合同法關于合同權利義務的轉(zhuǎn)讓和承繼應當經(jīng)過相對方同意的規(guī)定。

（二）二審判決認定事實不清、適用法律錯誤。本案合同應整體無效，長安路改造工程屬于招投標法規(guī)定的大型基礎設施公用事業(yè)等關注公眾社會利益、公眾安全的項目，應當按照招投標法規(guī)定程序公開招標，但涉案合同并沒有經(jīng)過招投標，安丘市政府未通過公開招標方式選定正泰公司或訊馳公司對長安路改造工程進行建設違反了《合同法》第五十二條第（五）項和相關司法解釋的效力性規(guī)定。涉案《合同書》同時違反《國務院城市道路管理條例》第十六條的規(guī)定，因而全部無效。涉案合同第四條第2、3項的約定違反稅收征管法律行政法規(guī)的強制性規(guī)定而無效。

（三）即使雙方鑒定的合同為有效合同，根據(jù)合同第四條的約定，提供優(yōu)惠政策用于道路建設補償，因長安路改建工程系訊馳工程帶資建設，該優(yōu)惠政策具有填補道路成本的目的，該規(guī)定對于優(yōu)惠政策的上限作出了明確界定，應當是以道路建設的成本為限。經(jīng)安丘市房屋征收與補償辦公室、安丘市市政管理處、安丘市路燈管理所、安丘市城市園林綠化處等部門調(diào)查取證，根據(jù)同時期建設道路所需材料、人工、設備等市場價格，確定長安路的工程建設成本數(shù)額為8133917元。

二審法院忽略雙方約定的“用于道路建設補償”，明顯作出遠遠超出長安路建設成本的返還判決，明顯損害了安丘市政府的合法權益，損害了國家利益和社會公共利益，一、二審法院均未查明長安路道路建設的成本問題，導致本案事實認定不清、主要證據(jù)不足。故請求撤銷二審判決，對本案提起再審，并終止原判決的執(zhí)行，依法改判駁回訊馳公司的全部訴訟請求。

訊馳公司請求撤銷本案二審判決，改判安丘市政府返還土地增值稅和土地使用稅及利息。其申請再審理由為：根據(jù)雙方所簽合同書第四條約定，免收相關稅費的優(yōu)惠政策是安丘市政府為涉案道路建設補償和拆遷安置補償?shù)恼鎸嵰馑急硎?，兩項稅款并非其自愿交納，而是被申請人通過其職能部門稅務局稽查后強行征繳。二審判決對《國務院關于稅收等優(yōu)惠政策相關事項的通知》（以下簡稱《通知》）存在錯誤理解。

本院認為，本案屬于行政協(xié)議糾紛，爭議焦點為涉案合同書是否為無效合同或其中的部分條款無效以及履行該合同是否侵害社會公共利益。

（一）關于涉案合同書的效力問題

行政協(xié)議具有兩面性，既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意產(chǎn)物“合同性”的一面，故行政協(xié)議既是一種行政行為，具有行政行為的屬性；又是一種合同，體現(xiàn)合同制度的一般特征。因此，對于行政協(xié)議無效的判斷，既適用行政訴訟法關于無效行政行為的規(guī)定，同時也適用民事法律規(guī)范中關于合同無效的規(guī)定。二審法院已經(jīng)從上述兩個層面分別對本案被訴行政協(xié)議是否無效作出評判。再審申請人安丘市政府主張涉案合同書違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定而整體無效，其理由主要有兩方面，一是安丘市政府未按照招投標的法定程序選定建設單位，二是安丘市政府選定的建設單位并不具備相應的資質(zhì)等級。然而，行政協(xié)議作為一類特殊類型的行政行為，對行政協(xié)議效力的判斷首先應當適用行政訴訟法關于無效行政行為的規(guī)定。即依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規(guī)定的“重大且明顯違法”標準進行嚴格判定。脫離行政協(xié)議的行政行為屬性，單純援用民事法律合同無效事由條款否認行政行為的效力，動輒將雙方經(jīng)磋商達成合意的行政協(xié)議退回原點，既阻礙行政協(xié)議功能的發(fā)揮，又悖于協(xié)議訂立之初的目的實現(xiàn)，也不利于協(xié)議相對人信賴利益的保護。本案中，再審申請人安丘市政府的上述理由均不能從實質(zhì)上否認涉案合同書的效力，本院對其主張不予支持。

（二）關于涉案合同書具體條款的效力問題

本案合同履行爭議主要圍繞合同書第四條第2項和第3項展開。合同書第四條第2項是關于免收土地契稅、土地增值稅、土地使用稅的約定，該約定是安丘市政府以稅收優(yōu)惠的形式為訊馳公司道路建設進行的補償，具有合同對價性質(zhì)，且意思表示真實。國務院《通知》第三條規(guī)定：“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。”安丘市政府的稅收優(yōu)惠約定條款符合上述規(guī)定，應為有效約定。一審法院認為合同書第四條第2項約定超越了安丘市政府的法定權限，違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》的強制性規(guī)定，缺乏充分依據(jù)，二審法院糾正一審錯誤，應予肯定。合同書第四條第3項涉及營業(yè)稅、所得稅地方留成在訊馳公司交納后予以返還問題，上述費用屬于地方政府財政性收入，安丘市政府享有自主支配權，在此基礎上訂立的合同條款并不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，亦應為有效約定。

（三）關于涉案合同的履行問題

行政協(xié)議是行政機關基于行政裁量權與行政相對人協(xié)商一致而形成的，在不存在無效情形時，行政主體和行政相對人必須全面遵守和履行行政協(xié)議約定的各項義務。再審申請人安丘市政府主張行政協(xié)議無效，實際上是要通過行使行政優(yōu)益權單方解除行政協(xié)議。但是，行政優(yōu)益權的行使必須符合法律規(guī)定，非因公共利益需要或國家法律政策發(fā)生重大調(diào)整，行政機關不得行使行政優(yōu)益權單方變更、解除合同。再審申請人安丘市政府主張涉訴合同書中的優(yōu)惠政策應當以長安路道路建設成本為限，但安丘市政府的該項主張已經(jīng)對于合同的具體條款作出了限縮解釋，減損了協(xié)議相對人的合同項下應獲得的利益，屬于不當行使行政優(yōu)益權。另外，安丘市政府也未能提供充分的證據(jù)證明稅收優(yōu)惠超出道路建設成本會導致公共利益受到損害的事實。故本院對再審申請人的該項主張不予支持。

再審申請人訊馳公司主張返還土地增值稅和土地使用稅及利息，雖然雙方在合同中約定免交，但本案的實際情況是，訊馳公司在已經(jīng)交納上述兩項稅費的情況下請求返還，且訊馳公司自述上述稅款是通過稅務機關稽查征繳方式繳納的，該繳納稅款行為已經(jīng)超出合同約定的內(nèi)容，且形成了新的行政法律關系，若訊馳公司對此持有異議可以另行依法主張權利，本院對于此項主張不予支持。

需要指出，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中明確將誠實守信作為政府依法行政的基本要求。“政貴有恒，治須有常”。政府在地方建設開發(fā)和招商引資領域的優(yōu)惠政策應有持續(xù)性和連貫性，以便為民營企業(yè)營造優(yōu)良的營商環(huán)境，切實保護行政協(xié)議相對人的信賴利益及其他合法權益。

綜上，再審申請人的申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人安丘市人民政府的再審申請。

駁回再審申請人濰坊訊馳置業(yè)發(fā)展有限公司的再審申請。

審判長　　王振宇
審判員　　孫　江
審判員　　李緯華

二〇一九年五月二十二日
書記員　　孔冰冰

聲明：本文僅供交流學習，版權歸屬原作者，部分文章推送時未能及時與原作者取得聯(lián)系，若來源標注錯誤或侵犯到您的權益，煩請告知，我們將立即刪除，謝謝！