來源：行政法實(shí)務(wù)

【裁判要旨】

1.我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依照其與有關(guān)人民政府土地行政主管部門簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同中約定的或劃撥土地批準(zhǔn)文件規(guī)定的土地用途使用國有建設(shè)用地；確需改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)向土地所在地的土地行政主管部門申請(qǐng)并經(jīng)其同意，報(bào)批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，再行辦理變更登記。

2.行政處罰法除了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序外，還在于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；行政處罰的作出，還應(yīng)當(dāng)符合比例原則，不能侵害處罰相對(duì)人以外的其他公民、法人或組織的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)作出處罰決定，應(yīng)當(dāng)針對(duì)違法行為影響的程度，選擇適當(dāng)?shù)奶幜P方法、種類、幅度等，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。

3.行政處罰法規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論是給予較重行政處罰必須履行的法定程序，是與一般行政處罰相區(qū)分的特殊程序，旨在更好的保障行政處罰相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2019）最高法行再22號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）胡裕松。

委托代理人滕傳樞，國浩律師（海南）事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）王文平。

再審申請(qǐng)人（一、二審第三人）王海巖。

上述二再審申請(qǐng)人的共同委托訴訟代理人梁建苓，海南新概念律師事務(wù)所律師。

上述二再審申請(qǐng)人的共同委托訴訟代理人周孝懷，海南眾品律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）海南省海口市人民政府。住所地：海南省?？谑虚L濱路3號(hào)市政府第二行政辦公區(qū)。

法定代表人丁暉，市長。

委托代理人韓濤，海口市國土資源局工作人員。

委托代理人郭刻盛，海南瑞來律師事務(wù)所律師。

再審申請(qǐng)人胡裕松、王文平、王海巖（以下簡稱胡裕松等人）因胡裕松、王文平訴被申請(qǐng)人海南省海口市人民政府（以下簡稱?？谑姓┘暗谌送鹾r收回國有土地使用權(quán)一案，不服海南省高級(jí)人民法院于2017年8月4日作出的（2017）瓊行終141號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?018年4月18日立案受理，并于2018年12月27日作出（2018）最高法行申2415號(hào)行政裁定，提審本案。2019年2月15日，本案編立提審案號(hào)，依法組成合議庭，并于2019年5月27日上午在本院第一巡回法庭第一法庭公開開庭審理本案。再審申請(qǐng)人胡裕松及其委托代理人滕傳樞，再審申請(qǐng)人王文平、王海巖的共同委托代理人梁建苓、周孝懷，被申請(qǐng)人?？谑姓奈写砣隧n濤、郭刻盛，均到庭參加訴訟。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

海南省?？谑兄屑?jí)人民法院一審查明，2009年7月，胡裕松等人與125戶購房者簽訂《認(rèn)購協(xié)議書》,將房屋預(yù)售給125戶購房者，并收取購房款和預(yù)收款共1179.4444萬元。2009年10月12日，胡裕松等人依法受讓位于?？谑袊H科技工業(yè)園科技大道西側(cè)的4595.37平方米國有建設(shè)用地，并取得?？谑袊茅z2009﹞第009796號(hào)《國有土地使用證》(以下簡稱009796號(hào)土地證)，土地登記用途為工業(yè)用地。2010年6月25日，?？趪腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地管理局給胡裕松等人核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，建設(shè)項(xiàng)目為制衣廠廠房一棟，層數(shù)為五層。2010年7月，胡裕松等人在上述工業(yè)用地上建成十二層住宅樓。2011年4月27日，?？谑袊临Y源局（以下簡稱?？谑袊辆郑┝刚{(diào)查，并于同月29日作出市土資執(zhí)字﹝2011﹞214號(hào)《責(zé)令限期改正國土資源違法行為通知書》（以下簡稱214號(hào)通知書），責(zé)令胡裕松等人七日內(nèi)改正，逾期不改正的，該局將依法收回土地使用權(quán)。2011年5月10日，?？谑袊辆肿鞒鍪型临Y執(zhí)字﹝2011﹞225號(hào)《行政處罰告知書》。經(jīng)組織聽證并報(bào)?？谑姓鷾?zhǔn)后，2011年6月10日，?？谑袊辆肿鞒鍪型临Y執(zhí)字﹝2011﹞273號(hào)行政處罰決定(以下簡稱273號(hào)處罰決定)，決定收回009796號(hào)土地證項(xiàng)下的4595.37平方米土地使用權(quán)并注銷該證。胡裕松等人不服，申請(qǐng)行政復(fù)議。2012年2月28日，海南省人民政府作出瓊府復(fù)決﹝2011﹞154號(hào)行政復(fù)議決定,維持273號(hào)處罰決定。2012年10月15日，胡裕松、王文平以?？谑袊辆譃楸桓?，向?？谑行阌^(qū)人民法院提起行政訴訟，要求撤銷273號(hào)處罰決定。2012年12月10日，?？谑行阌^(qū)人民法院以處罰主體存在錯(cuò)誤為由，判決撤銷273號(hào)處罰決定。?？谑袊辆植环崞鹕显V。2013年1月31日，?？谑兄屑?jí)人民法院作出（2013）海中法行終字第37號(hào)《司法建議書》，建議以?？谑姓拿x重新作出行政行為。2013年9月10日，?？谑兄屑?jí)人民法院作出（2013）海中法行終字第37號(hào)判決，維持上述一審判決。2013年5月14日，?？谑姓蚝Ｋ傻热俗鞒龊８P字﹝2013﹞2號(hào)《行政處罰告知書》。2013年5月22日，胡裕松、王文平提出聽證申請(qǐng)。2013年5月31日，?？谑袊辆窒蚝Ｋ伞⑼跷钠桨l(fā)出《行政處罰聽證通知書》。2013年6月18日，?？谑姓M織聽證。2013年9月9日，?？谑姓鞒龊８P字﹝2013﹞3號(hào)《?？谑腥嗣裾姓幜P決定書》(以下簡稱3號(hào)處罰決定)。2013年12月12日，該處罰決定在《?？谕韴?bào)》上公告。2014年4月9日，胡裕松、王文平提出行政復(fù)議申請(qǐng)。2014年9月23日，海南省人民政府作出瓊府復(fù)決﹝2014﹞100、101號(hào)行政復(fù)議決定，維持?？谑姓鞒龅?號(hào)處罰決定。2014年10月31日，胡裕松、王文平提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷?？谑姓鞒龅?號(hào)處罰決定。

該院又查明，胡裕松等人建成的十二層建筑物，現(xiàn)只有兩層樓的中間隔層被拆除。

海南省?？谑兄屑?jí)人民法院（2014）海中法行初字第137號(hào)行政判決認(rèn)為，根據(jù)《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》（2009年修正）（以下簡稱《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》）第四十七、七十六條的規(guī)定，胡裕松、王文平及王海巖受讓的009796號(hào)土地證項(xiàng)下土地登記用途為工業(yè)用地,三人未經(jīng)批準(zhǔn),在案涉土地上建成十二層住宅樓，擅自改變土地用途，違反法律規(guī)定。?？谑袊辆钟?011年4月29日作出214號(hào)通知書責(zé)令三人限期改正,在三人未改正到位的情況下,?？谑姓鞒?號(hào)處罰決定,收回案涉國有土地使用權(quán),認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律正確。胡裕松、王文平認(rèn)為273號(hào)處罰決定未撤銷之時(shí),?？谑姓肿鞒?號(hào)處罰決定,屬程序違法。即便程序上存有瑕疵,但鑒于胡裕松等人的違法事實(shí)清楚,且該瑕疵在處罰程序上也并未實(shí)際影響到胡裕松、王文平的權(quán)利,故對(duì)此主張不予支持。胡裕松、王文平認(rèn)為?？谑袊辆忠酝ㄖ獣行姓幜P之實(shí),且責(zé)令改正期限過短。根據(jù)《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第七十六條之規(guī)定,?？谑袊辆肿鳛楹？谑姓恋匦姓鞴懿块T,有權(quán)對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途的行為責(zé)令限期改正,且最終收回國有土地使用權(quán)的行政處罰行為由海口市政府作出,因此?？谑袊辆忠酝ㄖ獣问截?zé)令胡裕松、王文平自行拆除案涉土地上建筑物的行為并無不妥。胡裕松、王文平認(rèn)為7日的改正期限過短,但到目前為止,胡裕松、王文平只將十二層住宅樓中的兩層樓中間隔層拆除,仍未整改到位,故對(duì)上述主張不予支持。胡裕松、王文平提出?？谑姓谒瓦_(dá)214號(hào)通知書、《行政處罰告知書》及通知、組織聽證時(shí)程序違法。214號(hào)通知書因無法直接送達(dá),?？谑袊辆钟?011年4月30日在海口晚報(bào)上進(jìn)行公告,2013年5月14日?？谑姓鞒龊８P字﹝2013﹞2號(hào)《行政處罰告知書》后,胡裕松、王文平于2013年5月22日向?？谑姓峤宦犠C申請(qǐng)書,應(yīng)認(rèn)定?？谑姓押戏ㄋ瓦_(dá)該《行政處罰告知書》,故?？谑姓谒瓦_(dá)程序上并未存在違法之處。根據(jù)《海南省行政處罰聽證程序規(guī)定》第六條規(guī)定,?？谑袊辆肿鳛楹？谑姓穆毮懿块T,并非該條規(guī)定中的“其他機(jī)關(guān)或者組織”,不存在?？谑姓谕ㄖ⒔M織聽證的過程中委托其他部門代為履行權(quán)利的情形,故胡裕松、王文平該項(xiàng)主張沒有法律依據(jù),不予支持。綜上，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第四項(xiàng)之規(guī)定，駁回胡裕松、王文平的訴訟請(qǐng)求。胡裕松、王文平不服一審判決，提出上訴。

海南省高級(jí)人民法院（2017）瓊行終141號(hào)行政判決認(rèn)為，根據(jù)《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第四十七條規(guī)定,胡裕松等人受讓的009796號(hào)土地證項(xiàng)下土地登記用途為工業(yè)用地,三人未經(jīng)批準(zhǔn),在案涉土地上建成十二層住宅樓,擅自改變土地用途，違反法律規(guī)定。根據(jù)該條例第七十六條規(guī)定,海口市國土局于2011年4月29日作出214號(hào)通知書,責(zé)令三人限期改正,在未整改到位的情況下,?？谑姓鞒?號(hào)處罰決定,收回案涉國有土地使用權(quán),認(rèn)定事實(shí)清楚,證據(jù)充分。?？谑袊辆衷谒瓦_(dá)214號(hào)通知書時(shí),因無法直接送達(dá),于2011年4月30日在海口晚報(bào)上進(jìn)行公告。2013年5月14日海口市政府作出海府罰字﹝2013﹞2號(hào)《行政處罰告知書》后,胡裕松、王文平于2013年5月22日向海口市政府提交聽證申請(qǐng)書,可以認(rèn)定?？谑姓押戏ㄋ瓦_(dá)該《行政處罰告知書》。2013年6月18日?？谑袊辆纸M織聽證,?？谑袊辆窒岛？谑姓穆毮懿块T,不屬于《海南省行政處罰聽證程序規(guī)定》所稱的“其他機(jī)關(guān)或組織”。在處理案涉土地中依法組織聽證,屬于依法正確履行行政管理職責(zé),雖然在273號(hào)處罰決定未撤銷之時(shí),?？谑姓肿鞒?號(hào)處罰決定,程序上存有瑕疵,但胡裕松等人的違法事實(shí)清楚,且該瑕疵在處罰程序上,也并未實(shí)際影響到三人的權(quán)利,在履行責(zé)令整改、處罰告知、聽證申辯等程序后,?？谑姓鶕?jù)《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第七十六條的規(guī)定作出3號(hào)處罰決定,程序合法。綜上，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

胡裕松等人申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，一、二審認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。胡裕松等人對(duì)案涉土地享有合法使用權(quán)，在建設(shè)行為開始前依法取得規(guī)劃部門頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，即便胡裕松等人違反工程規(guī)劃許可，但并未實(shí)質(zhì)上改變土地用途和拒不改正。違反規(guī)劃許可應(yīng)由規(guī)劃部門查處，國土部門查處違規(guī)許可超越其職權(quán)范圍。即使胡裕松等人的行為屬擅自改變土地用途，?？谑袊辆忠仓荒軌蜥槍?duì)違法建筑物所占用的土地作出處罰，不能擴(kuò)大到胡裕松等人依法取得的其他土地，海口市政府收回胡裕松等人的全部國有土地使用權(quán)不妥。214號(hào)通知書要求“自行拆除在以上工業(yè)建設(shè)用地上已建成的建筑物”不合理，只需要拆掉偶數(shù)層板，保留奇數(shù)層板，就已經(jīng)符合要求。214號(hào)通知書責(zé)令七天內(nèi)把違規(guī)建筑物全部拆掉不可能完成，且“責(zé)令限期改正”是行政處罰而非行政處理，?？谑袊辆忠酝ㄖ刑幜P之實(shí)，剝奪胡裕松等人起訴的權(quán)利。一、二審對(duì)胡裕松等人已積極改正但因期限內(nèi)無法完成改正且被?？谑谐鞘泄芾韴?zhí)法局阻止導(dǎo)致無法完成改正要求的事實(shí)未予認(rèn)定。胡裕松、王文平在二審申請(qǐng)三位施工人員作證，二審以證據(jù)超過舉證期限和系單方提交以致內(nèi)容真實(shí)性無法證實(shí)為由不予采信，違反行政訴訟精神。一、二審認(rèn)定?？谑袊辆趾秃？谑姓姓绦蚝戏ㄥe(cuò)誤，未審查《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第七十六條規(guī)定的前置程序問題，對(duì)273號(hào)處罰決定未撤銷時(shí)又作出3號(hào)處罰決定認(rèn)定為程序瑕疵，是對(duì)該條的錯(cuò)誤理解。海口市政府作出3號(hào)處罰決定，既未收集證據(jù)，也未組織聽證，除加蓋其公章外處罰中的其他行為均由?？谑袊辆謱?shí)施，且在作出處罰決定前未進(jìn)行集體討論，違反法定程序。本案一審合議庭組成人員與（2013）海中法行終字第37號(hào)關(guān)于273號(hào)處罰決定訴訟案件的合議庭組成人員除審判長外其他成員完全相同，違反行政訴訟法關(guān)于管轄和合議庭成員回避的規(guī)定。且一審以?？谑姓悠谂e證的證據(jù)作出維持原行政行為的判決，程序違法。綜上，請(qǐng)求撤銷二審判決和3號(hào)處罰決定。

?？谑姓疝q稱，一、二審判決正確，3號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，符合《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第四十七、七十六條，《土地登記辦法》第五十、五十六條以及行政處罰法關(guān)于聽證程序等規(guī)定。該府對(duì)胡裕松等人的行政處罰是針對(duì)整塊4595.37平方米土地的，因?yàn)槠浣ㄖO(shè)計(jì)是按照整塊土地的建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行，而非案涉住宅樓的占地面積。胡裕松等人稱只要拆掉偶數(shù)層板便符合規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，但其所進(jìn)行建筑物整體設(shè)計(jì)、室內(nèi)戶型設(shè)計(jì)及銷售事實(shí)都反映土地用途改變的事實(shí)，并非拆掉層板便能符合規(guī)劃許可，且胡裕松等人沒有證據(jù)證明?？谑谐鞘泄芾韴?zhí)法局阻止其改正行為?！吨腥A人民共和國行政處罰法》和《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》對(duì)行政機(jī)關(guān)限期改正沒有強(qiáng)制性要求。如果胡裕松等人誠心改正，完全可以在限期內(nèi)把違規(guī)建筑物拆除。?？谑袊辆譃楹？谑姓慕M成部門，對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地違法案件有權(quán)查處和進(jìn)行聽證，由國土部門組織聽證，符合國土部門的法定職權(quán)。?？谑袊辆肿鳛楹？谑型恋毓芾砺毮懿块T，其依法收集的證據(jù)具有法律效力，海口市政府在核實(shí)后可以采用相關(guān)證據(jù)。再者，對(duì)于土地違法案件的查處立案、聽證、責(zé)令改正的程序，法律并未限定必須由原批準(zhǔn)用地的機(jī)關(guān)作出。綜上，請(qǐng)求駁回胡裕松等人的再審申請(qǐng)。

在本院再審過程中，?？谑姓虮驹禾峤?011年4月28日《海口市國土資源執(zhí)法局重大事項(xiàng)集體會(huì)簽表》、2011年5月10日《?？谑袊临Y源執(zhí)法局重大事項(xiàng)集體會(huì)審表》、2011年6月9日《海口市國土資源局重大事項(xiàng)集體會(huì)審表》，證明3號(hào)處罰決定作出前已經(jīng)過集體討論。經(jīng)庭審質(zhì)證，胡裕松等人認(rèn)為該份證據(jù)系?？谑袊辆值挠涗?，不能證明?？谑姓鞒鎏幜P決定前經(jīng)過該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的集體討論。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，本院依法要求胡裕松等人和海口市政府分別就009796號(hào)土地證項(xiàng)下土地范圍內(nèi)建筑物的登記情況補(bǔ)充提交證據(jù)。胡裕松等人向本院提交：1.?？谑胁粍?dòng)產(chǎn)登記中心于2019年6月3日出具的《不動(dòng)產(chǎn)登記信息查詢情況說明》共12份、《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》復(fù)印件2份、《房屋所有權(quán)證》復(fù)印件1份；2.趙廷樹于2019年5月30日出具的《關(guān)于（西海麗景制衣廠）項(xiàng)目改造的說明》；3.胡裕松等人出具的《關(guān)于西海麗景制衣廠建筑過程的說明》。海口市政府向本院提交《情況說明》及其附件《?？谑锌萍即蟮牢骱｛惥埃ㄎ骱ｉw）第一層至第四層共29套房產(chǎn)的房屋房號(hào)、房產(chǎn)證號(hào)及建筑面積表》。經(jīng)質(zhì)證，胡裕松等人對(duì)?？谑姓峤蛔C據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性均有異議，認(rèn)為上述證據(jù)中已經(jīng)辦證的29套房屋在胡裕松等人拍賣取得案涉土地時(shí)候已經(jīng)建成，系《拍賣成交確認(rèn)書》中確認(rèn)的“原綜合樓”。海口市政府對(duì)胡裕松等人提交證據(jù)1的真實(shí)性無異議，對(duì)其關(guān)聯(lián)性有異議，認(rèn)為該不動(dòng)產(chǎn)登記信息無法證實(shí)與“原綜合樓”的關(guān)系；對(duì)證據(jù)2、3的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性均不予認(rèn)可。

對(duì)上述證據(jù)，本院認(rèn)證如下：對(duì)于?？谑姓峤坏摹吨卮笫马?xiàng)集體會(huì)審（簽）表》，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。?？谑姓峤坏纳鲜鲎C據(jù)系被訴行政行為作出前形成的證據(jù)材料，但海口市政府未在舉證期限內(nèi)向一審法院提交，該證據(jù)亦不屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”的情形，故本院對(duì)上述證據(jù)依法不予采納。胡裕松等人提交的證據(jù)1與?？谑姓峤坏摹肚闆r說明》及附件《?？谑锌萍即蟮牢骱｛惥埃ㄎ骱ｉw）第一層至第四層共29套房產(chǎn)的房屋房號(hào)、房產(chǎn)證號(hào)及建筑面積表》相互印證，能夠證明案涉009796號(hào)土地證項(xiàng)下土地范圍內(nèi)除胡裕松等人建設(shè)的案涉住宅樓外，還存有已經(jīng)辦理權(quán)屬登記的其他房屋，本院對(duì)上述證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性依法予以確認(rèn)。胡裕松等人提交的證據(jù)2不屬于建筑安全鑒定領(lǐng)域相關(guān)有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的鑒定結(jié)論，證據(jù)3系胡裕松等人的陳述，上述證據(jù)既無其他證據(jù)予以佐證，亦不屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”的情形，本院均不予采納。

本院另查明，2003年12月9日，胡裕松等人與海南華生拍賣有限公司簽訂《拍賣成交確認(rèn)書》，成交標(biāo)的為?？谑袊茍@內(nèi)的中祥制藥項(xiàng)目（占地8.58畝，建筑面積4173.86平方米），成交金額為198萬元。歸檔日期為2010年5月，由海南華磊建筑設(shè)計(jì)咨詢有限公司作出的《王文平、王海巖、胡裕松擬建制衣廠報(bào)建圖》的設(shè)計(jì)說明中，第一節(jié)“建筑設(shè)計(jì)篇”第三點(diǎn)現(xiàn)狀條件分析中載明：“工程用地位于?？谑懈咝聟^(qū)科技大道與興海路交口處……北面有一棟已經(jīng)營業(yè)的四層綜合樓……規(guī)劃用地面積為4595.37平方米，原有建筑面積3130.83平方米，擬建制衣廠建筑總面積7088平方米。”第十一點(diǎn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)第2項(xiàng)載明，“原有綜合樓”建筑面積3130.83平方米；第6項(xiàng)載明，建筑占地面積2041.35平方米。《王文平、王海巖、胡裕松擬建制衣廠報(bào)建圖》所附總平面圖、交通分析圖、消防分析圖及綠化分析圖（圖號(hào)01至04號(hào)）均標(biāo)識(shí)了“原有綜合樓”的具體位置在擬建制衣廠的北面，建設(shè)用地面積4595.37平方米用地紅線范圍內(nèi)。2010年6月25日，?？趪腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地管理局給胡裕松等人核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目為制衣廠廠房一棟，層數(shù)為五層，底層面積為1405.08平方米，建筑面積為7088平方米。

再查明，?？谑锌萍即蟮牢骱｛惥埃ㄎ骱ｉw）第1層103房、第1層104房、第1層106房、第3層307房、第4層401房、第4層406房、第4層407房、第4層408房均于2010年期間辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，第3層305房于2016年5月10日辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，第3層310房于2018年8月3日辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，第3層301房于2019年2月14日辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，第2層203房于2019年4月8日辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。瓊（2017）?？谑胁粍?dòng)產(chǎn)權(quán)第0120548號(hào)及0122667號(hào)《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》載明，分別坐落于?？谑锌萍即蟮牢骱｛惥埃ㄎ骱ｉw）第3層306號(hào)、304號(hào)的房屋的權(quán)利類型為：國有建設(shè)用地使用權(quán)/房屋（構(gòu)筑物）所有權(quán)，權(quán)利性質(zhì)：出讓/市場化商品房，用途：工業(yè)用地/住宅，面積：共有宗地面積4595.37平方米/房屋建筑面積112.21平方米（304號(hào)房屋建筑面積為78.52平方米）；兩證附記中均載明：該宗地為不可分割宗地，土地使用權(quán)為全體業(yè)主按份共有；另記載有“換發(fā)”字樣。2019年6月6日，?？谑姓鼍摺肚闆r說明》，載明：“一、009796號(hào)土地證項(xiàng)下土地范圍內(nèi)‘原綜合樓’系王文平、王海巖、胡裕松三人在2009年競買取得，當(dāng)時(shí)‘原綜合樓’已經(jīng)存在，層數(shù)為四層，用途為廠房。二、009796號(hào)土地證項(xiàng)下土地范圍內(nèi)有房屋產(chǎn)權(quán)登記記錄，其中，有‘?？谑锌萍即蟮牢骱｛惥埃ㄎ骱ｉw）’第一至第四層29套房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記情況。該29套房屋在2009、2010年均已經(jīng)登記發(fā)證，證載用途為‘住宅’。三、上述29套房屋的登記檔案系統(tǒng)中無法查詢其與‘原綜合樓’的關(guān)系。”

本院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)雙方當(dāng)事人的訴辯意見以及行政訴訟全面審查原則，本案爭議焦點(diǎn)主要有三，一是胡裕松等人是否存在擅自改變案涉土地用途的行為，二是3號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)是否清楚，三是3號(hào)處罰決定的程序是否合法。以下對(duì)上述三個(gè)問題分述之：

一、關(guān)于胡裕松等人是否存在擅自改變案涉土地用途行為的問題

《中華人民共和國土地管理法》第四條第一款規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度。第五十六條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第六條第二款規(guī)定，依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行變更登記?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。根據(jù)3號(hào)處罰決定作出時(shí)適用的《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第四十七條規(guī)定，土地使用權(quán)受讓人、承租人、承包人應(yīng)當(dāng)按照合同約定的用途使用土地；需要改變用途的，必須經(jīng)市、縣、自治縣人民政府土地行政主管部門同意后，報(bào)市、縣、自治縣人民政府批準(zhǔn)，其中在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門同意。根據(jù)上述規(guī)定可知，我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管理制度。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依照其與有關(guān)人民政府土地行政主管部門簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同中約定的或劃撥土地批準(zhǔn)文件規(guī)定的土地用途使用國有建設(shè)用地；確需改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)向土地所在地的土地行政主管部門申請(qǐng)并經(jīng)其同意，報(bào)批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，再行辦理變更登記。本案中，一、二審業(yè)已查明，胡裕松等人持有的009796號(hào)土地證，“地類（用途）”一欄記載內(nèi)容為工業(yè)用地，“使用權(quán)面積”一欄記載內(nèi)容為4595.37平方米。胡裕松等人于2010年6月取得的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》批準(zhǔn)在其中1405.08平方米土地上建設(shè)五層制衣廠廠房項(xiàng)目。胡裕松等人于2010年在上述土地建成一棟十二層的住宅樓，與125戶購房者簽訂《認(rèn)購協(xié)議書》并收取購房款及預(yù)收款。對(duì)上述事實(shí)，胡裕松等人并無異議。胡裕松等人在批準(zhǔn)其使用的工業(yè)用地上建設(shè)住宅房屋的行為，系未按照009796號(hào)土地證及《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的批準(zhǔn)用途和建設(shè)項(xiàng)目使用土地的行為。胡裕松等人擅自改變土地用途，明顯違反前述法律、法規(guī)的規(guī)定，海口市政府對(duì)其擅自改變案涉土地用途行為進(jìn)行處罰，并無不當(dāng)。胡裕松等人主張其行為應(yīng)由規(guī)劃部門查處、國土部門超越法定職權(quán)，以及案涉房屋可以通過拆除偶數(shù)層板、保留奇數(shù)層板的方式恢復(fù)土地工業(yè)用途。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五條第一、二款，《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第四條第一款的規(guī)定，海口市國土局作為?？谑姓恋匦姓鞴懿块T，具有對(duì)胡裕松等人未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途的行為進(jìn)行查處的法定職權(quán)。案涉《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目為制衣廠廠房，而胡裕松等人已經(jīng)建成的房屋系住宅樓，兩者在地基基礎(chǔ)工程、主體結(jié)構(gòu)工程、電氣管線、給排水管道、設(shè)備安裝和裝修工程等方面存在明顯區(qū)別，胡裕松等人未能舉示有效證據(jù)證明拆除偶數(shù)層板后案涉建筑可以達(dá)到廠房的使用標(biāo)準(zhǔn)和要求，故對(duì)于胡裕松等人的上述主張，本院均不予支持。

二、關(guān)于3號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)是否清楚的問題

《中華人民共和國行政處罰法》第一條規(guī)定，行政處罰法設(shè)定的目的是規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。根據(jù)上述法律規(guī)定，行政處罰法除了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序外，還在于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；行政處罰的作出，還應(yīng)當(dāng)符合比例原則，不能侵害處罰相對(duì)人以外的其他公民、法人或組織的合法權(quán)益。《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第七十六條規(guī)定，國有土地使用者未經(jīng)批準(zhǔn),擅自改變土地用途的,由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正,沒收非法所得,并處以非法占用土地每平方米10元以上30元以下罰款；逾期拒不改正的,由原批準(zhǔn)用地的機(jī)關(guān)收回土地使用權(quán)。本案中，綜合一、二審查明的事實(shí)及在案證據(jù)，胡裕松等人擅自改變土地用途的行為，歷經(jīng)2011年4月海口市國土局立案調(diào)查并作出214號(hào)通知書責(zé)令限期改正，同年5月作出處罰告知書并組織胡裕松等人舉行聽證，至2013年5月14日海口市政府作出本案被訴3號(hào)處罰決定。胡裕松等人雖然在本案一審期間提交其于2011年5月3日向?？谑袊辆诌f交的《關(guān)于對(duì)責(zé)令限期改正國土資源違法行為通知書的復(fù)函》，自述其已于2011年4月30日組織施工隊(duì)進(jìn)場進(jìn)行整改，希望海口市國土局適當(dāng)寬限整改期限并爭取在短時(shí)間內(nèi)整改到位，但直至2013年5月14日3號(hào)處罰決定作出前長達(dá)兩年時(shí)間內(nèi)，仍未能對(duì)其違法改變土地用途建設(shè)的案涉住宅樓完成符合規(guī)定的整改措施。海口市政府作出3號(hào)處罰決定，收回案涉住宅樓項(xiàng)下土地，符合《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第七十六條的規(guī)定，對(duì)于該部分土地使用權(quán)的收回，本院予以支持。胡裕松等人主張其未完成改正要求系因?？谑谐鞘泄芾韴?zhí)法局阻止導(dǎo)致，但該主張并無有效證據(jù)予以佐證，本院不予支持。

但是，?？谑姓鞒龅?號(hào)處罰決定仍存在認(rèn)定事實(shí)不清的情形。首先，胡裕松等人擬建制衣廠的《王文平、王海巖、胡裕松擬建制衣廠報(bào)建圖》中第十一點(diǎn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)第6項(xiàng)載明，擬建廠房的占地面積為2041.35平方米，而?？趪腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地管理局核發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》中，批準(zhǔn)建設(shè)制衣廠廠房的底層面積減少至1405.08平方米。根據(jù)本院查明的事實(shí)以及雙方當(dāng)事人的陳述，009796號(hào)土地證項(xiàng)下土地范圍內(nèi)在胡裕松等人建設(shè)案涉住宅房屋之前，確實(shí)還存有其他建筑物。在此情況下，3號(hào)處罰決定未查明胡裕松等人已經(jīng)建成案涉住宅樓與原有建筑物的的實(shí)際占地情況，逕行決定對(duì)009796號(hào)土地證項(xiàng)下4595.37平方米國有土地使用權(quán)全部收回，認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。其次，根據(jù)本院查明的事實(shí)，009796號(hào)土地證項(xiàng)下的土地在拍賣時(shí)已有綜合樓一棟，根據(jù)海口市政府調(diào)查的情況，現(xiàn)該宗地內(nèi)有海口市科技大道西海麗景（西海閣）四層共29套住宅。這些住宅自2009年以來先后辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，且登記主體系胡裕松等人外的其他權(quán)利人。?？谑姓谖床榍逶芯C合樓與?？谑锌萍即蟮牢骱｛惥埃ㄎ骱ｉw）是否為同一建筑，以及西海麗景（西海閣）的房屋登記及土地使用狀態(tài)的情況下作出3號(hào)處罰決定，收回整塊宗地國有土地使用權(quán)，可能侵害其他案外人的合法權(quán)益。最后，行政機(jī)關(guān)作出處罰決定，應(yīng)當(dāng)針對(duì)違法行為影響的程度，選擇適當(dāng)?shù)奶幜P方法、種類、幅度等，既要保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要兼顧保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)以達(dá)到行政執(zhí)法目的和目標(biāo)為限，盡可能使相對(duì)人的權(quán)益遭受最小的侵害。本案中，?？谑姓茨芴峤蛔C據(jù)證明必須對(duì)009796號(hào)土地證所涉整塊宗地國有土地使用權(quán)全部收回的情況下，以胡裕松等人對(duì)其中部分土地用途的改變?yōu)橛?，作出處罰決定收回面積明顯大于胡裕松等人擅自改變土地用途所涉面積，缺乏合理解釋，不符合比例原則。綜上，3號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、三項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)予撤銷并重作。

三、關(guān)于3號(hào)處罰決定的程序是否合法的問題

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十一、三十二條以及第三十六至四十條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰前，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查或檢查；應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯；對(duì)確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，應(yīng)當(dāng)作出行政處罰決定；其中對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予的較重行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定；行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)送達(dá)當(dāng)事人。本案中，3號(hào)處罰決定作出前，經(jīng)過海口市國土局調(diào)查、向胡裕松等人作出行政處罰告知書并送達(dá)、根據(jù)胡裕松等人的申請(qǐng)組織聽證活動(dòng)，該部分程序符合法律規(guī)定。胡裕松等人主張一審認(rèn)為273號(hào)處罰決定未撤銷時(shí)又作出3號(hào)處罰決定為程序瑕疵，是對(duì)《特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第七十六條前置程序的錯(cuò)誤理解。二審對(duì)該主張已作詳盡回應(yīng)，本院在此不再贅述。

但是，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條第二款的規(guī)定，對(duì)于收回國有土地使用權(quán)這類對(duì)相對(duì)人處以較重行政處罰的行政決定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論通過。行政處罰法規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論是給予較重行政處罰必須履行的法定程序，是與一般行政處罰相區(qū)分的特殊程序，旨在更好的保障行政處罰相對(duì)人的合法權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。本案中，海口市政府提交?？谑袊辆帧吨卮笫马?xiàng)集體會(huì)審（簽）表》，擬證明3號(hào)處罰決定作出前已經(jīng)過集體討論。但是如前所述，該證據(jù)不屬于新證據(jù)，本院不予確認(rèn)。而且，行政機(jī)關(guān)下屬職能部門負(fù)責(zé)人不能等同于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，即使前述證據(jù)符合行政訴訟證據(jù)規(guī)則的要求并在舉證期限內(nèi)依法提交，海口市國土局的會(huì)簽討論情況亦不能作為3號(hào)處罰決定經(jīng)過?？谑姓?fù)責(zé)人集體討論的相關(guān)證據(jù)。因此，在案證據(jù)不能證明?？谑姓鞒?號(hào)處罰決定前，已經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體會(huì)議討論通過，違反法定程序。?？谑姓鲝?號(hào)處罰決定作出程序合法，本院不予支持。一、二審未能指出該程序問題，認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)，本院予以糾正。

綜上，胡裕松等人的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項(xiàng)之規(guī)定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、三項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九、一百二十二條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷海南省高級(jí)人民法院于2017年8月4日作出的（2017）瓊行終141號(hào)行政判決；

二、撤銷海口市中級(jí)人民法院于2015年4月29日作出的（2014）海中法行初字第137號(hào)行政判決；

三、撤銷?？谑腥嗣裾鞒龅暮８P字﹝2013﹞3號(hào)《?？谑腥嗣裾姓幜P決定書》，責(zé)令?？谑腥嗣裾诒九袥Q生效之日起60日內(nèi)重新作出處罰決定。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，由?？谑腥嗣裾?fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長 熊俊勇

審判員 楊志華

審判員 劉艾濤

二〇一九年六月二十日

法官助理   胡  榮

書記員   李  京

附：
相關(guān)法律司法解釋條文

1.中華人民共和國行政訴訟法

第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：
（一）主要證據(jù)不足的；
（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；
（三）違反法定程序的；
（四）超越職權(quán)的；
（五）濫用職權(quán)的；
（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?/span>
第九十一條當(dāng)事人的申請(qǐng)符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的；
（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的；
（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請(qǐng)求的；
（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。

2.最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋

第一百一十九條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定，當(dāng)事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序?qū)徖?，所作的判決、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級(jí)人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序?qū)徖恚鞯呐袥Q、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。
人民法院審理再審案件，應(yīng)當(dāng)另行組成合議庭。
第一百二十二條人民法院審理再審案件，認(rèn)為原生效判決、裁定確有錯(cuò)誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時(shí)，可以對(duì)生效判決、裁定的內(nèi)容作出相應(yīng)裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理。

3.中華人民共和國行政處罰法

第一條為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。
第四條行政處罰遵循公正、公開的原則。
設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。
對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。
第三十一條行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。
第三十二條當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。
行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。
第三十六條除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。
第三十七條行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件。當(dāng)事人或者有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應(yīng)當(dāng)制作筆錄。
行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。
執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。
第三十八條調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定:
（一）確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；
（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；
（三）違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰；
（四）違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。
對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。
在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。
第三十九條行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng):
（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；
（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實(shí)和證據(jù)；
（三）行政處罰的種類和依據(jù)；
（四）行政處罰的履行方式和期限；
（五）不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
（六）作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期。
行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)的印章。
第四十條行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。

4.中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法

第二十六條以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。

5.中華人民共和國土地管理法

第四條國家實(shí)行土地用途管制制度。
國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。
前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。
使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
第五條國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。
縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。
第五十六條建設(shè)單位使用國有土地的，應(yīng)當(dāng)按照土地使用權(quán)出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件的規(guī)定使用土地；確需改變?cè)摲恋亟ㄔO(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

6.中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例

第六條依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。
依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行變更登記。

7.海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例（2009修正）

第四條省、市、縣、自治縣土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。
省土地行政主管部門設(shè)立土地管理派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理，負(fù)責(zé)農(nóng)墾企事業(yè)單位使用的國有劃撥土地的管理工作，其派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)由省土地行政主管部門確定。
市、縣、自治縣土地行政管理部門可以在市轄區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地管理派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理，負(fù)責(zé)市轄區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地管理工作。
第四十七條土地使用權(quán)受讓人、承租人、承包人應(yīng)當(dāng)按合同約定的用途使用土地；需要改變用途的，必須經(jīng)市、縣、自治縣土地行政主管部門同意后，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，其中在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意。
第七十六條國有土地使用者未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自改變土地用途的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收非法所得，并處以非法占用土地每平方米10元以上30元以下罰款；逾期拒不改正的，由原批準(zhǔn)用地的機(jī)關(guān)收回土地使用權(quán)。