來源：行政法實(shí)務(wù)  行政法務(wù)

【裁判要旨】

1.復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為程序違法情況下的被告確定

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十二條第三款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變原行政行為，但復(fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的除外。由此，復(fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法，不屬于改變原行政行為的情形，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。

2.復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為程序違法情況下的判決方式

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十六條第一款規(guī)定，人民法院對原行政行為作出判決的同時，應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決。雖然原行政行為已經(jīng)復(fù)議決定確認(rèn)違法，但根據(jù)上述規(guī)定及司法最終原則的內(nèi)在要求，人民法院應(yīng)按照復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的裁判邏輯，依法對涉訴的每個行政行為分別作出合法性判斷。

【裁判文書】

河北省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2020）冀行終503號

上訴人（原審原告）陳唐林，男，1960年6月12日出生，漢族，住河北省遵化市，身份證號：×××2636。

委托代理人陳永芊，天津述真律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）遵化市人民政府。住所地：河北省遵化市海都道2號。

法定代表人王鳳海，該市市長。

委托代理人李亞力，遵化市人。

委托代理人李金平，北京市才良律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）唐山市人民政府。住所地：河北省唐山市路北區(qū)西山道7號。

法定代表人丁繡峰，該市市長。

委托代理人李澤強(qiáng)，唐山市司法局復(fù)議應(yīng)訴處工作人員。

上訴人陳唐林因訴遵化市人民政府補(bǔ)償安置方案及唐山市人民政府行政復(fù)議決定一案，唐山市中級人民法院于2018年5月25日作出（2017）冀02行初111號行政判決，陳唐林不服，上訴至本院，本院于2018年12月6日作出（2018）冀行終755號行政裁定，裁定撤銷原一審判決并發(fā)回重審。唐山市中級人民法院于2019年12月16日作出（2019）冀02行初89號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人陳唐林及其委托代理人陳永芊，被上訴人遵化市人民政府的委托代理人李亞力、李金平，被上訴人唐山市人民政府的委托代理人李澤強(qiáng)到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審查明，1998年7月遵化市人民政府頒發(fā)遵出讓國用（1997）字第××號國有土地使用證，該證載明：“土地使用者東門莊村委會，地址平安城鎮(zhèn)東門莊村，用途水泵廠，批準(zhǔn)使用期限40年，土地總面積0.99畝”。1999年2月13日陳唐林與平安城鎮(zhèn)東門莊村民委員會簽訂協(xié)議書，該協(xié)議書載明：“一、按使用證的面積永久使用。二、如出現(xiàn)土地糾紛時，按使用證的面積處理……”。2004年3月陳唐林取得遵化市東門水泵廠個體工商戶營業(yè)執(zhí)照。2016年1月11日遵化市京哈北線高速公路建設(shè)地方工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作出《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附著物補(bǔ)償安置方案》（征求意見稿）并發(fā)布征求意見公告，將其張貼于平安城鎮(zhèn)東門莊村民委員會等地。征求意見公告期滿后，2016年1月18日遵化市人民政府作出遵政字〔2016〕2號關(guān)于印發(fā)《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附著物補(bǔ)償安置方案》（以下簡稱《補(bǔ)償安置方案》）的通知并于2016年1月20日印發(fā)和公告張貼。陳唐林經(jīng)營的水泵廠在征收范圍內(nèi)，2017年5月4日遵化市人民政府收到陳唐林的政府信息公開申請，于同年5月24日作出申請事項的告知書并將被訴《補(bǔ)償安置方案》作為附件送達(dá)陳唐林，該告知書答復(fù)如下：“一、我市已完成京秦高速公路津冀界至卷，現(xiàn)已上報唐山市國土資源局，再由唐山市國土資源局統(tǒng)一上報到河北省人民政府審批。目前，尚未取得省政府用地批復(fù)。二、遵化市東門水泵廠在被征收范圍內(nèi)。按上級有關(guān)文件要求，屬于先行用地范圍，目前，泵廠的補(bǔ)償費(fèi)用已提存至公證處，因此，對您所占有的泵廠進(jìn)行合理補(bǔ)償、拆遷、征用乃至開工建設(shè)合法。”陳唐林就該《補(bǔ)償安置方案》向遵化市人民政府提出行政復(fù)議申請，2017年8月9日遵化市人民政府作出遵政復(fù)告字〔2017〕2號行政復(fù)議告知書，告知其應(yīng)向唐山市人民政府提出行政復(fù)議申請，并同時告知自提出行政復(fù)議申請之日起至收到該告知書之日止的時間不計入法定申請期限。2017年8月16日唐山市人民政府收到陳唐林的行政復(fù)議申請，于同年8月21日作出唐政復(fù)補(bǔ)字〔2017〕12號補(bǔ)正行政復(fù)議申請通知書，2017年9月4日唐山市人民政府立案受理，2017年9月6日唐山市人民政府作出唐政復(fù)答字〔2017〕61號行政復(fù)議答復(fù)通知書并送達(dá)遵化市人民政府，經(jīng)審查2017年10月26日唐山市行政復(fù)議決定，并送達(dá)當(dāng)事人，該復(fù)議決定認(rèn)為根據(jù)《河北省土地轉(zhuǎn)用征收報批辦法》第八條之規(guī)定，遵化市人民政府未告知被征地村及有關(guān)農(nóng)戶享有申請聽證的權(quán)利，以涉案補(bǔ)償安置方案違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)《補(bǔ)償安置方案》行為違法。陳唐林不服，于2017年11月17日訴至原審法院。2018年12月20日遵化市人民法院作出（2018）冀0281行初25號行政判決，確認(rèn)遵化市平安城鎮(zhèn)人民政府于2017年6月16日拆除陳唐林水泵廠部分廠房行為違法，該判決已生效。針對拆除廠房行為，陳唐林已向遵化市人民法院提起行政賠償之訴。

原審認(rèn)為，陳唐林所經(jīng)營的水泵廠在東門莊村委會所有的國有土地上，因其認(rèn)為被訴的《補(bǔ)償安置方案》補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，經(jīng)向唐山市人民政府復(fù)議后，向原審法院提起訴訟，原、被告的主體身份適格。本案中，涉案補(bǔ)償安置方案的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)《唐山市征收土地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》，結(jié)合遵化市實(shí)際作出的，符合客觀實(shí)際，并無明顯不當(dāng)。涉案補(bǔ)償安置方案包括集體土地和國有土地的征收，遵化市人民政府在征收過程中，未告知被征地村及農(nóng)戶對土地權(quán)屬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容有申請聽證的權(quán)利，補(bǔ)償安置方案違反法定程序，故唐山市人民政府據(jù)此作出確認(rèn)《補(bǔ)償安置方案》程序違法的復(fù)議決定結(jié)論正確，應(yīng)予維持。陳唐林的訴訟請求理據(jù)不足，該院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回陳唐林的訴訟請求。

上訴人陳唐林不服一審判決，上訴主要稱，一、一審法院認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯誤。1.唐山市人民政府所作行政復(fù)議程序存在瑕疵。唐山市人民政府應(yīng)當(dāng)在受理行政復(fù)議之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書復(fù)印件送達(dá)遵化市人民政府，遵化市人民政府應(yīng)在收到申請書復(fù)印件時之日起十日內(nèi)提交書面答復(fù)與相應(yīng)證據(jù)材料。然而在唐山市人民政府原審審理過程中所提交的證據(jù)材料未見此項證據(jù)材料。此外，唐山市人民政府應(yīng)當(dāng)審查原具體行政行為的合法性，但遵化市人民政府并未提交此類證據(jù)，由此，原具體行政行為合法性問題并未得到審查。2.原具體行政行為即方案實(shí)體性違法明顯。一是方案中涉及的土地性質(zhì)混亂。上訴人廠房所在地塊屬性為國有性質(zhì)土地，在我國現(xiàn)行法律中，征收集體土地和征收國有土地上房屋的法律流程完全不同，征收同一批次土地的征收類文件中不能既出現(xiàn)集體土地又出現(xiàn)國有土地。二是方案必要內(nèi)容缺失。根據(jù)《征收土地公告辦法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑應(yīng)屬于安置方案中的重要組成部分，而涉案方案中關(guān)于此項并未作出詳細(xì)規(guī)定。三是方案涉及標(biāo)準(zhǔn)過時。涉案方案依據(jù)2011年實(shí)施的《河北省清東陵高速公路項目征收土地、房屋安置實(shí)施方案》作出，截止到制定涉案補(bǔ)償方案時已嚴(yán)重過時，且在征收前期工作中，遵化市人民政府未能履行告知、聽證等法定義務(wù)，違反法定程序要求。復(fù)議機(jī)關(guān)僅明確了程序違法，卻忽視實(shí)體審查。四是涉案方案作出的前置性文件缺失。根據(jù)《河北省規(guī)范性文件管理辦法》第十條的規(guī)定，涉案方案的作出應(yīng)進(jìn)行社會風(fēng)險評估，但關(guān)于社會風(fēng)險評估的文件并未出現(xiàn)。二、制定征收安置補(bǔ)償方案過程中應(yīng)當(dāng)保障被征收人的聽證權(quán)利、嚴(yán)格遵守法定程序，充分征求并體現(xiàn)被征收人的意見。然而本案中被上訴人剝奪了上訴人的聽證權(quán)利，且最終制定的安置補(bǔ)償方案對于被征收人的合理訴求亦未能作出相應(yīng)反饋及調(diào)整。綜上，請求撤銷一審判決，改判支持上訴人訴訟請求。

被上訴人遵化市人民政府答辯稱，一、《補(bǔ)償安置方案》不具有可訴性，不屬于人民法院受案范圍。集體土地補(bǔ)償安置方案的制定是經(jīng)由市、縣人民政府批準(zhǔn)，是組織實(shí)施征地中的一個環(huán)節(jié)，方案本身并不直接設(shè)定被征收人的具體權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)生直接影響的應(yīng)當(dāng)是相關(guān)征收實(shí)施部門根據(jù)方案所推進(jìn)的后續(xù)具體補(bǔ)償安置、搬遷等行為，同時具有抽象性。國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案的效力已被房屋征收補(bǔ)償決定所吸收，被征收人完全可以通過起訴房屋征收補(bǔ)償決定維護(hù)自己的合法權(quán)益。本案《補(bǔ)償安置方案》的內(nèi)容包括了上述集體和國有兩部分，其性質(zhì)屬于過程性文件，對上訴人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。結(jié)合本案，上訴人已就遵化市平安城鎮(zhèn)人民政府實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為提起訴訟，相關(guān)判決已確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法。之后上訴人又向平安城鎮(zhèn)人民政府申請行政賠償，上訴人的損失將在行政賠償程序中得到救濟(jì)。二、上訴人申請行政復(fù)議已超過法定期限。被上訴人作出《補(bǔ)償安置方案》后即于2016年1月20日發(fā)布公告，上訴人向唐山市人民政府提出行政復(fù)議申請應(yīng)自公告發(fā)出之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。上訴人于2017年9月4日提出復(fù)議申請超過法定期限。被上訴人在行政復(fù)議程序中已經(jīng)向唐山市人民政府提供了證明涉案方案合法的證據(jù)材料。三、被上訴人負(fù)有本行政區(qū)域房屋征收與補(bǔ)償工作的法定職責(zé)，有作出《補(bǔ)償安置方案》的法定職權(quán)。四、被上訴人作出《補(bǔ)償安置方案》程序合法。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十一條規(guī)定，被上訴人在作出涉案《補(bǔ)償安置方案》前已依法發(fā)布征求意見稿，并在征地范圍沿線各村干部參加的動員大會上公布征求意見，聽取被征地沿線各村村民及主要負(fù)責(zé)人意見。且本案并非因舊城區(qū)改建需要征收房屋，不存在召開聽證會的情況。五、《補(bǔ)償安置方案》中的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)合法合理。本案京秦高速公路二期工程是京秦高速的重要組成部分，是打通國網(wǎng)斷頭路的重點(diǎn)工程，是河北省重點(diǎn)項目，被上訴人通過組建成立遵化市京哈北線高速公路建設(shè)地方工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并與被征地的平安城鎮(zhèn)人民政府、遵化市物價局多次召開會議研究補(bǔ)償安置辦法。根據(jù)《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《唐山市征收土地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》，參照唐山市住建局、國土資源局、交通運(yùn)輸局聯(lián)合印發(fā)的《河北省清東陵高速公路項目征收土地、房屋補(bǔ)償安置實(shí)施方案》，結(jié)合遵化市實(shí)際，制定涉案《補(bǔ)償安置方案》，是合法合理的。被上訴人依法對陳唐林的水泵廠進(jìn)行了評估。六、即使安置補(bǔ)償方案違法、可訴，但現(xiàn)在涉案征收范圍內(nèi)絕大多數(shù)被征收人已經(jīng)簽訂協(xié)議，公路已經(jīng)施工，不具可恢復(fù)性，撤銷勢必造成公共利益的重大損害。綜上，請求依法駁回上訴人的上訴。

被上訴人唐山市人民政府答辯稱，被上訴人作出被訴行政復(fù)議決定，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，程序合法。請求依法駁回上訴人的上訴。

本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與一審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，一、關(guān)于本案共同被告問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十二條第三款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法，屬于改變原行政行為，但復(fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)原行政行為違法的除外。由此，本案中，唐山市人民政府以違反法定程序?yàn)橛纱_認(rèn)《補(bǔ)償安置方案》行為違法，不屬于改變原行政行為的情形，因此，作出《補(bǔ)償安置方案》的遵化市人民政府和復(fù)議機(jī)關(guān)唐山市人民政府是共同被告。

二、關(guān)于被訴《補(bǔ)償安置方案》的合法性審查。1.經(jīng)在案證據(jù)證明及庭審當(dāng)事人陳述認(rèn)可，本案案涉京秦高速公路二期工程同時涉及對集體土地與國有土地上房屋的征收，但根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，對集體土地的征收與國有土地上房屋的征收分屬不同行政征收行為，其法定程序存有不同具體要求。本案中陳唐林案涉水泵廠所占系國有土地，應(yīng)按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的程序要求實(shí)施具體征收行為。本案中遵化市人民政府將集體與國有兩種性質(zhì)征收一并按照集體土地征收程序進(jìn)行，一并作出案涉《補(bǔ)償安置方案》，適用法律錯誤。2.就《補(bǔ)償安置方案》具體補(bǔ)償內(nèi)容看，其分別根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《唐山市征收土地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》，結(jié)合遵化市實(shí)際制定，將集體土地與國有土地上房屋的補(bǔ)償與安置作出區(qū)分規(guī)定，還包括對各類構(gòu)筑物、地上附著物、搬遷費(fèi)、臨時安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失等補(bǔ)償內(nèi)容，符合相關(guān)法定要求及京秦高速公路工程與遵化市實(shí)際。其中，對涉及包括陳唐林水泵廠在內(nèi)的國有土地房屋補(bǔ)償與安置，《補(bǔ)償安置方案》規(guī)定“采取貨幣補(bǔ)償方式，據(jù)實(shí)評估補(bǔ)償，自行安置”，此種由評估市場現(xiàn)實(shí)價值確定補(bǔ)償數(shù)額的補(bǔ)償方式，能夠保障被征收人的補(bǔ)償利益。如陳唐林因具體評估問題有異議，可尋求其他途徑主張權(quán)益。3.就《補(bǔ)償安置方案》作出程序看，在案證據(jù)能夠證實(shí)遵化市人民政府在作出涉案《補(bǔ)償安置方案》前依法發(fā)布征求意見稿，公告公示征求項目征遷范圍內(nèi)公眾意見，并將相關(guān)反饋意見匯總，作出涉案《補(bǔ)償安置方案》后亦進(jìn)行公示，基本符合法定程序性要求。綜上，遵化市人民政府作出《補(bǔ)償安置方案》適用法律錯誤，本應(yīng)依法撤銷，但鑒于該補(bǔ)償方案內(nèi)容符合相關(guān)法定要求，能夠保障被征收人補(bǔ)償權(quán)益，況且本案所涉京秦高速公路二期工程是打通國網(wǎng)高速斷頭路主要工程項目，是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施項目，對所涉666戶被征收人地上附著物進(jìn)行評估后，已簽訂補(bǔ)償拆遷協(xié)議664戶，因此，如撤銷《補(bǔ)償安置方案》會給國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益造成重大損失，為保障公共利益實(shí)現(xiàn)，應(yīng)確認(rèn)《補(bǔ)償安置方案》違法，保留其效力，但遵化市人民政府應(yīng)及時采取完善相關(guān)征收程序、充分保障被征收人補(bǔ)償權(quán)益等必要補(bǔ)救措施。

三、關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為程序違法判決方式的適用問題。本案中，唐山市人民政府以程序違法為由，確認(rèn)原行政行為《補(bǔ)償安置方案》違法，依法屬于復(fù)議決定維持原行政行為的情形。其中，唐山市人民政府作出行政復(fù)議決定確認(rèn)《補(bǔ)償安置方案》違法，雖然結(jié)果正確，但理由不當(dāng)，本院在此一并指正?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十六條第一款規(guī)定，人民法院對原行政行為作出判決的同時，應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決。雖然原行政行為《補(bǔ)償安置方案》已經(jīng)復(fù)議決定確認(rèn)違法，但根據(jù)上述規(guī)定及司法最終原則的內(nèi)在要求，人民法院應(yīng)按照復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的裁判邏輯，依法對涉訴的每個行政行為分別作出合法性判斷。一審法院判決一并駁回陳唐林的訴訟請求，適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷。上訴人陳唐林的上訴理由部分成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項、第七十四條第一款第（一）項、第七十六條、第八十九條第一款第（二）項的規(guī)定，判決如下：

一、撤銷唐山市中級人民法院（2019）冀02行初89號行政判決；

二、駁回陳唐林對唐山市行政復(fù)議決定的訴訟請求；

三、確認(rèn)遵化市人民政府作出的《遵化市京秦高速公路二期工程土地及地上附著物補(bǔ)償安置方案》違法；

四、責(zé)令遵化市人民政府依法采取補(bǔ)救措施。
二審案件受理費(fèi)50元，由被上訴人遵化市人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。

審判長　　魏立超

審判員　　韓錦霞

審判員　　柴學(xué)哲

二〇二〇年十二月三十一日

書記員　　朱媛媛