來源：《最高人民法院第五巡回法庭法官會(huì)議紀(jì)要》、津法善行

對(duì)集體土地上房屋按國有土地上房屋征收程序作出的征收決定的合法性審查

(最高人民法院第五巡回法庭2019年第47次法官會(huì)議紀(jì)要)

【主持人】魏文超

【出席法官】汪國獻(xiàn)、黃 年、王海峰、李劍弢、馬成波、孫曉光、葛洪濤、張昊權(quán)、司 偉、楊軍、馬嵐、葉歡、樂敏

【列席人】何能高

基本案情 

某市某區(qū)人民政府按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相關(guān)程序，作出城市棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)房屋征收決定(以下簡(jiǎn)稱案涉征收決定)。當(dāng)事人認(rèn)為其房屋系農(nóng)村集體土地上房屋，擁有合法的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，案涉征收決定在實(shí)體上和程序上均存在違法之處，侵犯其合法權(quán)益，遂向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷案涉征收決定。法院審理查明，案涉征收決定紅線范圍內(nèi)均系集體主地上房屋，絕大部分集體土地未經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征收為國有，少部分土地取得省級(jí)人民政府征地批復(fù)，但并未按集體土地征收法定程序組織實(shí)施征收。此外，某市某區(qū)人民政府作出案涉征收決定時(shí)亦未嚴(yán)格按規(guī)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的合理順序和步驟選行，嚴(yán)重違反法定程序。且案涉征收項(xiàng)目圖涉及資金缺口何題，處于停滯狀態(tài)。

法律問題 

對(duì)集體土地上房屋按國有土地上房屋征收程序作出征收決定的合法性如何審查?

不同觀點(diǎn) 

甲說:應(yīng)按土地管理法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查

我國土地性質(zhì)分為國有土地和農(nóng)村集體土地。國有上地上房屋的征收與集體土地的征收，在征收主體、征收對(duì)象。征收程序以及所適用的法律法規(guī)等方面均存在明顯區(qū)別。國有土地上房屋征收針對(duì)的是房屋，國有土地使用權(quán)隨之收回，即“地隨房走”:集體土地征收針對(duì)的是土地，地上房屋隨集體土地一并征收并予以補(bǔ)償，即“房隨地走”。行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分兩種征收對(duì)象，嚴(yán)格按照不同的法律法規(guī)進(jìn)行征收，人民法院亦應(yīng)當(dāng)依照相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)征收行為的合法性進(jìn)行審查。本案所涉及的房屋均為集體土地上的房屋，應(yīng)依照土地管理法關(guān)于征收集體土地的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查，并作出相應(yīng)判決。

乙說:應(yīng)按國有上地上房屋征收相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納人城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)該司法解釋的精神，在案涉房屋所在地已被納人城市規(guī)劃區(qū)范圍，市、縣人民政府參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)被征收人進(jìn)行安置補(bǔ)償，并適用國有土地上房屋征收程序?qū)嵤┱魇?。因該程序更為?yán)格，更有利于保障房屋被征收人的合法權(quán)益，且不會(huì)損害公共利益，故人民法院可以依照國有土地上房屋征收程序?qū)彶榘干嬲魇諞Q定的合法性。

丙說:鑒于本案的特殊情況，應(yīng)當(dāng)將兩種征收方式的法律規(guī)定結(jié)合起來進(jìn)行審查

無論采用哪種征收方式，都應(yīng)當(dāng)符合法律對(duì)不同性質(zhì)土地(或房屋)征收所設(shè)的強(qiáng)制性規(guī)定。人民法院可以依照國有土地上房屋征收程序?qū)彶榘干嬲魇諞Q定的合法性，但應(yīng)同時(shí)審查是否符合《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中關(guān)于征收集體土地的強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)《土地管理法》第四十五條”規(guī)定，征收土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者國務(wù)院批準(zhǔn)。因此在未取得省級(jí)人民政府或國務(wù)院征地批復(fù)的情況下，市、縣級(jí)人民政府無權(quán)對(duì)集體土地包括該土地上的房屋實(shí)施征收。也就是說，征收農(nóng)村集體土地需經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)即屬相關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定。

法官會(huì)議意見 

采丙說

 本案中，某市某區(qū)人民政府所作的案涉征收決定，其征收對(duì)象均系集體土地上的房屋。土地性質(zhì)雖屬集體土地但并非耕地，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償也主要是房屋等地上附著物的價(jià)值補(bǔ)償。在滿足對(duì)集體土地征收的強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，允許對(duì)“城中村”類房屋的征收適用國有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，有利于消除城鄉(xiāng)差距，體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。法院應(yīng)結(jié)合兩種征收方式的相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行合法性審查。

意見闡釋 

國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但在征收主體、征收對(duì)象、征收程序以及所適用的法律法規(guī)等方面均存在明顯區(qū)別。從征收主體來看，國有土地上房屋征收主體由市、縣級(jí)人民政府作出征收決定，集體土地征收需經(jīng)省級(jí)人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)，由市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。從征收對(duì)象看，國有土地上房屋征收針對(duì)的是房屋，國有土地使用權(quán)一并征收，即“地隨房走”；集體土地征收針對(duì)的是土地，地上房屋隨集體土地一并征收，即“房隨地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況。從征收程序及適用法律看，國有土地上房屋征收主要依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的程序進(jìn)行／而集體土地征收主要根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》等規(guī)定的程序進(jìn)行。從征收補(bǔ)償安置的內(nèi)容、方式來看，國有土地上房屋征收補(bǔ)償內(nèi)容主要包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償；以及市、縣級(jí)人民政府規(guī)定的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。其房屋價(jià)值等是通過評(píng)估的方式確定。

而集體土地征收補(bǔ)償涉及土地補(bǔ)償費(fèi)、對(duì)農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償，以及安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍；每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍等。

之所以有以上的區(qū)別，主要是因?yàn)橥恋匦再|(zhì)不同，以及土地和房屋一體處置的原則。我國土地性質(zhì)分為國有土地和集體土地（即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地）。國有土地上房屋的征收不存在土地所有權(quán)發(fā)生變化，而集體土地的征收涉及土地所有權(quán)發(fā)生變化，由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜小Ｍ恋厥寝r(nóng)民賴以生存的最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地對(duì)其生產(chǎn)生活影響極大，同時(shí)我國耕地面積少而人口眾多，為保證糧食安全，必須堅(jiān)持切實(shí)保護(hù)耕地的基本國策，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。為此，《土地管理法》規(guī)定對(duì)征收集體土地必須由較高層級(jí)的人民政府予以審批。

一般而言，征收集體土地應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》及其實(shí)施條例規(guī)定的步驟及標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生產(chǎn)生活安置。但是，當(dāng)土地征收部門與被征收人經(jīng)長時(shí)間協(xié)商未能達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，或者土地征收部門長期怠于履行征收補(bǔ)償職責(zé)，因當(dāng)?shù)匚飪r(jià)尤其是房價(jià)上漲，若繼續(xù)按照當(dāng)初土地征收時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，將導(dǎo)致被征收人無法進(jìn)城購買房屋或另建房屋，明顯不符合公平原則。因此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定了可以參照?qǐng)?zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情形。該條規(guī)定主要適用于已經(jīng)實(shí)施的集體土地征收程序中，因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е挛磳?duì)集體土地上房屋及不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，且補(bǔ)償時(shí)該房屋所在地已納人城市規(guī)劃區(qū)的情形，其目的是充分保障被征收土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。通常認(rèn)為，在集體土地已納入城市規(guī)劃區(qū)并取得征地批復(fù)后，因國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)實(shí)際高于集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，參照國有土地上房屋征收程序?qū)嵤┱魇昭a(bǔ)償能夠充分保障被征收人補(bǔ)償權(quán)益。因此，對(duì)于按照國有土地上房屋征收程序?qū)w土地上房屋實(shí)施的征收行為并非一概不允許，人民法院可以將兩種征收程序的相關(guān)規(guī)定結(jié)合起來對(duì)具體征收決定進(jìn)行審查。

另外，2019年8月26日修正、2020年1月1日起實(shí)施的《土地管理法》對(duì)集體土地征收程序作了進(jìn)一步修改，加強(qiáng)了對(duì)被征地農(nóng)民的權(quán)益保障，無論是征收程序還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)規(guī)定都進(jìn)一步靠近《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，兩者有趨同的態(tài)勢(shì)。因此，在司法實(shí)踐中更沒有必要將兩種征收程序?qū)α⑵饋?，非此即彼，互相排斥，而?yīng)根據(jù)實(shí)際情況靈活處理，以實(shí)現(xiàn)征收程序正當(dāng)有據(jù)、補(bǔ)償安置合理到位，公共利益與個(gè)人權(quán)益得以兼顧的核心目標(biāo)。

裁判思路 

一、審查案涉征收決定是否符合征收集體土地的強(qiáng)制性規(guī)定，即是否按照《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定履行了集體土地征收的審批程序

根據(jù)《土地管理法》第四十五條規(guī)定，征收土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)或者國務(wù)院批準(zhǔn)。因此，在未取得省級(jí)人民政府或國務(wù)院征地批復(fù)批準(zhǔn)的情況下，市、縣級(jí)人民政府無權(quán)對(duì)集體土地包括該土地上的房屋實(shí)施征收。具體到本案中，因案涉征收范圍內(nèi)房屋的所在地均系集體土地，且絕大部分未取得省級(jí)人民政府征地批復(fù)，即便少部分在省級(jí)人民政府征地批復(fù)范圍內(nèi)，但此前未曾實(shí)施集體土地征收程序并予以補(bǔ)償，故某市某區(qū)人民政府直接按國有土地上房屋征收程序?qū)w土地上的房屋作出征收決定，超越法定職權(quán)。

關(guān)于征收的必要程序。《土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條規(guī)定，征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)國有土地上房屋征收也規(guī)定有類似程序，如該條例第九條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。該條例第十條規(guī)定，房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。該條例第十一條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案。該條例第十二條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩？梢?，國有土地上房屋征收的程序保障更為完備，對(duì)相關(guān)征收程序的審查參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定進(jìn)行并無不當(dāng)。

關(guān)于補(bǔ)償安置的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

鑒于本案只針對(duì)房屋及其占用的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行征收，并未包含耕地等其他農(nóng)用地，不涉及青苗補(bǔ)償費(fèi)，而征收集體所有的建設(shè)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中普遍低于按照城市房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，故按照國有土地上房屋的補(bǔ)償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置，對(duì)被征收人更為有利。按照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定，按照國有土地上房屋的補(bǔ)償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置，需扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。若此前并沒有支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，則仍需要支付相應(yīng)土地的安置補(bǔ)助費(fèi)。

關(guān)于對(duì)相關(guān)權(quán)益的救濟(jì)程序?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施?！秶鴦?wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》（國法〔2011〕35號(hào)）規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)人民政府提出申請(qǐng)。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十四條規(guī)定，被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。本案中，若被征收人不服，適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的救濟(jì)程序，并不損害其程序性權(quán)利。

關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用的支付期限。《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第四款規(guī)定，征收土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》第十二條第二款規(guī)定，作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?。該條例第二十七條第一款規(guī)定，實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷?？梢?，國有土地上房屋征收對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的籌備、支付規(guī)定更為完備，適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定進(jìn)行審查亦無損被征收人的權(quán)利。

二、審查案涉征收決定是否符合《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定

1．本案征收房屋為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相關(guān)規(guī)定，可歸類為該條例第八條第（五）項(xiàng)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建項(xiàng)目。依據(jù)該條例第九條，該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，并納人市、縣級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

但經(jīng)查，本案征收項(xiàng)目未納入某市某區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間晚于征收決定作出時(shí)間，屬于違反法定程序。

2．征收決定公告時(shí)，應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案等內(nèi)容。按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十條、第十一條的規(guī)定，房屋征收部門擬定的征收補(bǔ)償方案需由市、縣級(jí)人民政府組織有關(guān)部門進(jìn)行論證，并征求公眾意見。本案屬舊城區(qū)改建項(xiàng)目，如多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，還應(yīng)當(dāng)組織聽證會(huì)。

經(jīng)查，案涉項(xiàng)目的征收補(bǔ)償方案已公示征求意見，但未舉示被征收人的意見情況及是否組織了聽證的證據(jù)。

3．按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條的規(guī)定，作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?。

經(jīng)查，本案作出征收決定前，進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但征收項(xiàng)目目前陷于停滯的事實(shí)證明，案涉項(xiàng)目征收補(bǔ)償費(fèi)用沒有做到足額到位、專戶專儲(chǔ)、?？顚Ｓ茫瑹o法保證被征收人的權(quán)益，屬于嚴(yán)重的違法情形。

三、審查案涉征收決定是否具備撤銷的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)的征收決定作出上述合法性判斷之后，人民法院對(duì)案件作出最終處理時(shí)，還需考慮平衡依法行政原則和行政相對(duì)人信賴?yán)婕肮怖娴谋Ｗo(hù)。因行政行為具有公定力，人民法院對(duì)征收決定進(jìn)行司法審查時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往已開展了具體的征收工作，且多以推進(jìn)征收工作進(jìn)度、服務(wù)地方發(fā)展大局等正當(dāng)事由作為理由。因此，《行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為?！蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓ü贂?huì)議紀(jì)要（五）》第11條亦明確“市、縣人民政府組織實(shí)施土地征收時(shí)未取得征地批復(fù)，一審辯論終結(jié)前仍未取得的...征地項(xiàng)目確屬公共利益需要且無法返還土地、恢復(fù)原狀的，人民法院可以判決確認(rèn)違法，并可以根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條、第七十六條的規(guī)定，判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。”

具體如何判斷哪些征收決定應(yīng)當(dāng)撤銷，哪些征收決定應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法，要考慮是否具備撤銷征收決定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在征收范圍內(nèi)的大多數(shù)當(dāng)事人已經(jīng)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，或者多數(shù)已實(shí)際履行的情況下，可以判決確認(rèn)征收決定違法，但不撤銷征收決定，這樣既有無是個(gè)避免已穩(wěn)定的征收法律關(guān)系出現(xiàn)新的矛盾，又有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，平衡二者之間的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。相反，在征收決定尚未具體實(shí)施，或者雖已啟動(dòng)實(shí)施因各種原因而停滯的情況下，則可以予以撤銷。

具體到本案中，在案涉征收決定紅線范圍內(nèi)，大多數(shù)當(dāng)事人并沒有簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)際簽約拆除房屋較少，且因資金缺口大，導(dǎo)致項(xiàng)目無法繼續(xù)推進(jìn)，已經(jīng)停滯較長時(shí)間。因此，就社會(huì)效果來看，在案涉征收決定具備撤銷的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)情況下，判決撤銷案涉征收決定，既有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，又有利于化解項(xiàng)目久拖不決的困境。